探寻行政正义的财政路径：一个分析框架

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和能力现代化”的重要命题，并首次确认“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这昭示着我国正在从管制型政府向治理型政府迈进的道路上泥泞前行，其间所面临的公共问题亦日益复杂且棘手，需要现代性治理手段的引入和持续的政府改革以回应公众需求。在此背景下，作为连接国家治理内部各要素和外部社会各子系统的重要手段，财政在国家治理体系中作用日益凸现[1]，重新发掘财政在行政价值诉求中的意义也变得日益重要。

然而，长期以来，无论是在理论领域还是实践领域，财政和行政两门学科间的关系一直未能唤起人们的足够重视，聚焦于财政和行政核心价值目标——尤其是行政正义——的研究更是鲜见。因此，本文尝试突破财政和行政间的隐形隔阂，从财政和行政正义的价值诉求和特征指向的吻合出发，回顾行政正义的演进历程，诊断当前中国行政正义面临的现实困境，探寻财政在实现和保障行政正义过程中的可能切入点，并提出以维护行政正义为目标的财政改革命题。

一、作为公共行政核心价值的行政正义

“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。正义理念体现了人类社会中最具永恒意义的基本价值追求和基本行为准则，同样也形塑了公共行政的核心价值。现有研究分别从行政权力、行政活动和行政决策等不同角度尝试界定行政正义[2]，但因正义诉求的多元性、动态性和复杂性，目前关于行政正义未能形成一个权威且全面的概念。在已有研究基础上，本文仅粗略地突出行政正义在资源层面和权力层面的公共性和合法性安排，前者指向行政引导下社会公共资源的正义性配置，后者指向委托代理过程中对应于受托责任的合理权力架构。

行政正义源起于对传统公共行政过度管理主义倾向的反思，在和正义研究交融的过程中产生。行政正义的理念从诞生伊始就深刻地影响和刻画了公共行政的范式转换路径：在新公共行政时期，戴维·哈特基于罗尔斯的正义论提出了公共行政正义的理念[3]。以此为代表，同时期研究多从行政伦理的角度展开，关注点也经历了从行政责任到伦理守则，再到管理者德性的转变[4]。随着公共行政范式的转换，以新管理主义为核心的新公共管理运动逐渐成为了具有主导性的模式。然而其使政治领导扮演公共企业家角色的形式却因对民主治理和宪政价值构成威胁而承受批评。扎内蒂等认为，这种削弱社会契约的方式把民主的残余从公共广场驱逐，行政之恶让人惴惴不安[5]。弗雷德里克森也认为人们亦将难以容忍因放松管理而导致的普遍不公平;当合同承包商不履约或发生欺诈行为时无人承担责任，以及合同外包增加官员腐败的可能性[6]。在新公共管理模式日益式微后兴起的理论从不同角度回应了行政正义的诉求：整体性治理放弃了纯粹的工具理论，通过回应包括公共需求在内的价值层面理念建构对管理主义方法进行修正和调整[7];新公共服务则通过对政府“公共性”的重新确认和主张以强调公共权力执掌者的正义精神，并以此重新奠定政府成为“以正义和社会福利为尺度对价值进行权威分配”的地位，持续地追求公平[8]。公共价值管理则试图通过创造包括服务效用、结果效用和信任效用在内的公共价值[9]，关注集体偏好并重新定位民主效率的关系，以促成行政正义的实现。

由此可见，行政正义的理念贯穿公共行政发展始终，其发展路径呈现出螺旋式上升的趋势，其背后隐喻在于行政权力的膨胀致使更多的社会资源在政府机构内耗散，实现行政正义面临的挑战也日益严峻。同时，行政正义的诉求范围愈发宽广，在公共性和合法性的内核之中延伸出诸多新内容。西方行政改革亦通过多维度改革的嵌入，以回应性为着力点拓展行政正义的实现路径。

不同于西方通过主导行政范式转换以呼应行政正义发展的路径，当前中国对行政正义的追求仍面临诸多桎梏：首先，在社会环境领域，西方历时态演进所形成的较为成熟的市民社会能对行政权力进行有效监督，行政改革方略也呈现出对公共问题的良好回应性。与此不同，中国的公共行政要在跨越低水平的农业社会、完成工业社会生产任务的同时，迎接信息化、全球化的挑战，这种共时态的外部环境极大地抬高了行政改革的机会成本。在此环境中，碎片化的社会结构对公共权力约束机制相对匮乏，迫使维护正义常需诉诸于官员道德的自觉性，这致使行政正义很难经受得起合理性和正当性的诘难。

其次，行政正义在体制架构层面还面临着法治基础薄弱和问责制缺失的挑战。福山指出，现代政治的善治来源于三个方面的要素：强大的政府、法治和问责制[10]，法治和问责制都是对政府行为的约束和限制。当前中国拥有强大政府虽是不争的事实，但市场和社会的欠发达使得公民对于政府行政活动的依赖异常强烈，生老病死都需政府承担。与此成反差的是，中国的法治建设和问责制仍有很长的一段道路要走。强大的政府难以得到有效制约，以至“把权力放进笼子里”和防止“有权任性”都成为执政者所关注的重要议题，行政正义失范风险巨大。

最后，从我国行政改革历程来看，过往偏重于工具理性的改革为行政正义的追求埋下诸多隐患。改革开放后以经济绩效为目标的增长模式在缓解物质供求矛盾的同时，也通过市场经济的引入，使得公共行政合法性危机得到缓解。但随着管理主义导向改革的推进，行政正义实现的危机再次凸显：在价值诉求层面，社会形态复杂和多样性决定了公共行政价值诉求的多元性，对效率的盲目追求使得公平正义等核心价值发展严重滞后;在组织架构层面，组织职能划分的非理性铸就了传统型权威和法律性权威的混合以及世俗理性的主导地位，致使组织表面结构和潜在结构存在异质性;在技术层面，过往的行政改革嵌入了过多的工具理性因素，而当前尚无承接复杂或组合技术工具的完备行政体制。这些因素都使得包括正义在内的公共行政价值理性诉求的基础日益消蚀，对于行政正义的追求亦徘徊不前。