探寻行政正义的财政路径：一个分析框架（2）

二、财政保障行政正义的逻辑归因：以资源配置为切入点

当前行政正义的强烈诉求和现实困窘形成了鲜明的反差，这驱使政府寻求一种和行政相交融的治理手段，平行于行政镶嵌在法治和问责制等治理要素的框架之中，以公众需求的满足为目标，对社会资源配置进行正义性的安排。在此背景下，财政功能的重要性不言而喻。若按瓦格纳的方法将整个社会划分为政治体系、经济体系和社会体系三个子系统，那么建构在公私分离基础上的现代财政制度则是这三个子系统的关键联结：在政治系统为土地、资本和劳动三大要素确立个人所有权的基础之上，财政通过税收等手段从经济体系和社会体系中汲取发展所需要的资源，并通过稳定的市场秩序、平衡的家庭和社会关系以及公共服务的有效交付谋求其他两个子系统的支持。在这样的资源流动体系中，财政不只是简单的工具或者技术，更塑造了国家的价值取向。

不同于财政资源交换和运转互动的思路，行政从政治系统内部延伸，对经济体系和社会体制以输入控制为主。这两种方式虽有隐藏的共通性，但仍有诸多不同：通过财政连接的各个子系统的关系更对称，资源交换更加频繁。财政和行政的充分交织可以避免指令的单向输入所诱致的子系统关联失衡。

然而，我国过去的行政改革却并未能充分重视财政的联结作用，只是将其作为经济系统的依附，在实际运转过程中财政更是从屈从于行政架构。甚至在某些情境下，财政功能被矮化为出纳功能，“发挥财政作用”几乎等同于“增加财政投入”。尝试从“财政是国家治理的基础和重要支柱”的基点起步进行考量，财政和行政正义共同理念的蕴合就逐渐凸显：除社会子系统连接的功能同构性外，财政和行政正义资源配置方面存在如下契合：

1.资源的获取正义：以合理性为基础

财政和行政正义在资源获取合理性的内质共性将两者紧密相连。在资源获取层面，行政正义要求政治官员从狭隘的政府行政中解脱，在保护私人领域的基础之上进行公共性的生产和再生产。而相对于行政在资源获取层面的模糊界定，财政对政府获取资源的规模有更精确的勾勒：资源获取规模应以超额负担最小为宜，即资源获取规模在满足政府必要开支的同时不会扭曲个体的决策，从而间接影响经济运行轨迹。这一点对于当前中国尤为关键：长期以来，以税收为核心的资源获取模式在“组织收入”和“调节经济”的双重目标下运转，政府在对其宏观调控的杠杆作用过分强调的同时，盲目寄希望通过资源汲取规模的增减达到政策目标，而选择性地漠视了扭曲效应对于效率的侵害，其结果不言而喻。

同时，对于资源获取规模的准确把握还应尽力将被财政幻觉模糊的个人负担和集体支出收益清晰化。即使个体都对资源高效利用形成共识，但集体活动中收益和成本不对等也会驱使政府过度汲取资源。表面上看，资源的获取以公共性为目标，但实际上集中财政支出收益和分散财政负担成本的政策模式为政府就规模扩张对公众误导提供了可能，这将使得政府行政失去了隐含的正义起点。换句话说，财政为行政所支配资源合宜规模的确定提供了合理性支撑。

2.资源的分配正义：以竞争性为依托

在资源获取的合理性基础之上，行政和财政对于资源分配的正义性诉求也同样强烈。在公共预算的资源配置决策中，不同的利益集团对于资金使用的目标取向不可能完全一致，这就导致各部门在预算资源总规模既定的约束下展开激烈的博弈。于是，此消彼涨的竞争关系激化了偏好与成本基础和部门利益基础间的矛盾，并导致矛盾在政府内部关系和政府与市场关系两个领域内的凸显。在政府内部，以权力和组织替代公众偏好成为了资源配置的基础，这在目前尤为明显：一方面，渐进主义和预算反复追加的模式已成为当前公共预算管理的常态，这使各部门在坐拥庞大预算基数的基础上，不断要求增加各种形式的专款;另一方面，法定支出模式给予部门从预算资源中稳定切块的法律依据，其结果只能是以竞争为旗号形成了资源的垄断性分配，弱化了资源分配的正义性基础。

相对于行政主体对政府内资源分配竞争的较少察觉，近期的行政改革对于政府和市场的竞争关系关注较多。20世纪80年代以来，西方国家为了克服部门预算规模最大化的倾向，以及避免资源耗散的无谓竞争，通过包括合同制在内不同程度的公私合作形式将预算资源向私人部门开放，使政府和市场处于平等的竞争地位，以检验公共服务的成本和收益。这也为当前中国的行政改革提供了镜鉴：通过公私伙伴关系的建构，掌握公共产品供给的成本—收益信息，以完成公共产品交由私人部门生产、开展公私合作还是政府内部供应的抉择。由此可见，只有从财政出发围绕偏好和成本展开的预算竞争，才能使资源分配通过价值检验，进而巩固行政资源分配的正义基础。

3.资源的使用正义：以耦合性为线索

行政正义对于公平和效率的诉求在实现流程上也和财政资源使用的流程相耦合。预算回答了资源使用中的两个最为关键性的问题，即迎合政策优先性安排和公共资源的有效运用。从预算资源的使用领域考量，公共部门拥有包括政治、经济和社会目标在内的多重政策目标组合，其间甚至可能出现相互冲突的政策目标。无限的政策目标与有限的预算资源之间的冲突促使政府围绕政策优先方向，确保稀缺的财政资源的价值最大化。良好的预算资金管理可以有效降低公共服务供给成本，并提高公共服务交付质量。

从预算流程和政策流程比较的角度考量，预算周期各过程的任务和公共政策流程相匹配：预算的编制和审批阶段要求保障预算资金的配置与国家战略的政策目标高度相关;预算的执行和控制阶段要求确保资金使用的合法性和效能性;预算的报告和审计可以促使政府利用预算执行结果，完善预算决策机制和公共政策体系，提升公共部门责任感。财政和行政在资源使用过程中的耦合，可以纠正无成本约束的行政决策所产生的偏差，在对行政过程进行合规性控制的同时提升行政效率。并且，对于预算执行结果的评估和向政策体系的反馈，有助于行政部门增进公共服务回应性以提升责任水平。