探寻行政正义的财政路径：一个分析框架（3）

三、财政制度保障行政正义的实现路径：以权力架构为落脚点

财政对于行政正义的实现不仅是资源层面上的引领，更是在委托—代理框架下贯穿权力的产生、分配和行使的整个过程。因此，还需从互动的视角出发考察财政保障行政正义的动态路径。

1.权力的来源正义：基于权力和权利的对应关系

“权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制衡”。公民的权利是对国家权力分析的逻辑起点，如孟德斯鸠所说：“国家的收入是每个公民所付出自己财产的一部分，以确保公民能安全或快乐地享有所余财产”。在此基础之上，人民对国家的授权是彰显权力来源正义的基础，与权力对应的是国家的受托责任，即对公民权利的保护。权利产生权力的逻辑的表面蕴意在于：既然公民践行义务是为了获取国家所提供的公共产品和公共服务，那么实现权力的正当性与否就取决于对公民权利的保护程度和范围。公民权利起初只包含基本财产权和人身自由权，随着经济社会的发展，社会保障权、就业权等新内容也逐渐被融入其中。在市场中心主义的改革阶段，公民权力进一步扩张到传统的公共权力领域。在公民权利崛起的映衬下，行政权力的力量日益单薄，呼唤多元治理手段的介入。在此背景下，财政一方面通过资源的配置和整合，以公平和效率为原则为公民提供包括医疗、教育、卫生、就业等一系列的保障;另一方面，也通过在财政资源这一核心资源使用过程中，完善以公共参与和民主商议为核心的公共决策体系为公民权利的扩张提供空间。

以权利制衡权力的隐含蕴意在于政府对公民所让渡财产的支配必须在公民代表机构的授权框架之内。如无授权，行政部门不得自行为公民设财政义务，行政部门依托部门规制所谋求收入的行为亦无正义基础。而正是这些部分行政部门通过部门规制获利的行为成为当前中国基层行政权力失范的重要问题，各种乱收费、乱罚款和乱摊派在侵蚀行政正义基础的同时，也严重损害了政府的形象，激化社会矛盾。由此可见，在权力来源正义的保障问题上，既要求财政辅助行政回应公民权利的扩张，又要求财政通过严苛的授权安排遏制行政部门谋求局部利益的冲动。

2.权力的分配正义：多个维度的相互制衡

权力的分配正义在西方首先体现在传统上的立法行政和司法的三权制衡。三权分立的框架通过“权力制约权力”的方法控制政府权力，防止权力过分集中而不受制约，以达到权力的相互克制。但由于立法权的稳定性和滞后性，以及司法权的被动型，对行政权力的制衡需要有辅以如财政控制之类能动性较高的平行制度安排。其次，在中央和地方的权力关系中，多级政府体制下各级政府的权力结构一方面匹配于其公共物品供给职能，另一方面亦受限于空间收益范围。为突出公民的偏好和公共产品收益的重叠，财权和事权的匹配背后也隐含着财政权力和行政权力平衡的诉求。

前两组权力的制衡关系同样印证在横向部门间财政权力和行政权力的平衡上。在错综复杂的权力体系中，这对关系最容易被忽视，亦是最难被发觉。人们似乎并不关心财政部门和职能部门在行政过程中所扮演角色的互动是否会产生良性后果。然而现代财政制度的逻辑并非如此：一方面，意图实现财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化，就需建立完整统一的公共预算制度以及规范的转移支付制度，并确立《预算法》高于职能部门相关法律的优先地位;另一方面，现代财政制度要求在控制和决策制定两个维度对财政资金的获取、配置和使用进行规制。这和我国当前所采用的对公共资金控制和决策多是通过非预算程序或机制实施，以及通过行政部门的强制性考核代替了预算的规制功能的模式大大不同。

在财政权力和行政权力对立二分的假定视角下，前者通过财政政策支撑政策目标实现，后者通过具体政策的制定和执行以实现政策目标;前者关注核心为预算，后者关注核心为政策。行政权力和财政权力的在预算过程中的理想运转规范应为：行政部门预计资金需求并向财政部门提出资金申请。财政部门通过对事前财政绩效评估和行政部门以往绩效表现对财政资金在各支出部门之间进行竞争性分配，并通过预算的编制及发布的形式分配资源。在预算执行过程中，财政部门可以充分发挥预算的规制作用，通过监测和总结财政资金绩效及时矫正支出异化行为，并通过相应的绩效监控结果作为下一周期各行政部门资金分配的依据。由此可见，充分考虑财政和行政制衡关系在不同维度权力分配机制中的扩展可以在一定程度上扭转当前对行政权力制约乏力的困境。

3.权力的行使正义：内部控制和外部控制的融合

对执政者实施持续且有效的监督和制约是公众恒久的期望，然而如何在权力行使过程中呼应公众诉求在实践中是一个重要的问题。在错综迷离的政府控制体系当中，包括财政和审计在内的外部控制机制和依托环境和风险评估、信息沟通、控制和监督构建的内部流程，共同确保行政行为的合法性、财务报告的真实性以及资源调配的合法性。

然而，中国行政单位内部控制框架建设刚起步，且对行政权力的控制仍主要依赖行政问责。一方面，行政单位内部控制激励匮乏和制度冲突等问题致使以往行政改革的遗留问题继续在行政体系内沉淀;另一方面，行政问责关注的聚焦点仅为个人的故意或者过失行为对影响行政秩序和行政效率的影响，其脆弱性不言自明。因此，对权力行使正义的保障应考虑财政问责在内的外部控制手段的融入。其中财政问责包含三个方面，即财务问责，侧重于政府使用公共资金规模和方向;其次是公正问责，即考察政府官员行为能否秉承公正和体现现代民主社会的根本价值准则。最后是结果问责，即考察政府及其官员行为结果，评估政府财政资金的使用是否产生了预期的结果。财政控制对行政体系内的权力限制形成有效补充，可降低行政权力失范风险的概率。