国家治理视域下的制度正义（2）

二、中国国家治理中的制度不正义问题

国家治理显然是国家通过制度治理来实现的，中国目前需要什么样的一种制度，显然是由中国的历史传承、文化传统和经济社会发展水平决定的。在探寻我们需要什么样的一种制度之前，必须冷静地审视中国现在的国家治理现状和问题。

唐皇凤认为，中国国家治理中突出的矛盾体现为有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理大规模的需求，并初步总结了中国作为巨型社会、贫困社会、非匀质性社会和断裂社会国家治理存在的困境。[8]陈毅认为，处在转型社会的中国，目前国家对社会的治理有诸多问题，如危机频发与制度滞后，权威治理与分权自治的央地博弈，民主化与市场化的共振危机，运动治理与法理治理的抉择。[9]多数学者认同，中国目前处于社会转型期，政治、经济和社会等诸多方面处于“几千年未有之大变更”，中国目前国家治理中最大的问题在于如何协调“国家——市场——社会”三者之间的关系，许多问题的产生由三者之间定位的混乱、角色功能的模糊、相互间的掣肘导致。

上述分析既阐释了中国国家治理的问题，也说明了问题的原因所在，但由于涉及的领域太广，问题也非常复杂，非本文所能驾驭。国家治理是一项非常纷繁复杂的工程，而真正有效的治理最终必然要体现在制度层面，以客观、公正、科学的制度保障国家与社会的和谐与稳定。正如十八大报告所提出的，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。因此，笔者认为国家治理离不开对制度的思考，我们目前在转型期国家治理中所面临的问题，很多方面体现为制度不正义问题，制度的不正义使得国家治理的合法性与有效性明显弱化，社会性矛盾凸显，不和谐因素增多，加剧了社会风险。针对中国现实中的问题，制度不正义可以划分以下几种类型：

首先，制度的初始不正义，即制度设计之初就存在着人为造成的不正义，初始制度正义在正义理论中往往把它称为分配正义。改革开放以来，随着利益多元化，社会经济发展的不平衡，导致公共资源的分配不均，“弱势群体”成为分配不正义的牺牲品，“分配是所有社会冲突的关键”，[10]分配不公必然破坏社会的和谐与稳定。初始的制度不正义为后续的分配不公埋下了伏笔，并随着社会发展的不平衡和利益矛盾激化而逐渐凸显。一些比较典型的制度设计，如“收容审查制度”，随着孙志刚事件的发生而废止，历经半个世纪的“劳动教养制度”的废除，《城市房屋拆迁管理条例》因暴力拆迁导致累累血案而修改。还有一些公共资源、公共财政、公共服务领域存在的制度设计的缺陷，随着时代、社会和国情的变化而成为人们诟病的对象。如城乡和地区教育不公平等问题、男女退休年龄差异问题、城乡医疗保障不公平问题、公共资源与财政部门和行业垄断问题等。初始制度的不正义形成的原因可能很复杂，不正义的结果并不一定符合制度设计者的初衷，有些可能是制度设计之初未预见到未来社会的发展，而制度适时调整比较滞后，如男女退休年龄差异问题；有些可能是中国政治经济体制导致的，如城乡、地区的户籍差别导致的教育、财政、政策等不公平问题；有些可能是制度设计时的价值冲突和选择问题，如效率优先、秩序优先导致公平问题的出现；有些可能是部门利益、行业利益垄断导致的利益集团对制度的俘获，使得市场主体地位不对等。

其次，制度施行中的不正义，即制度运行中的不正义。再好再完美的制度，如果仅停留于静态的文本形态，而不付诸实践，对民众而言只能是镜花水月。在中国存在一个很有意思的问题，许多不正义的问题出现以后，人们总是诟病中国的法律和制度，认为制度存在着漏洞和不健全之处，却很少检讨制度施行和监管是否存在问题。举例而言，腐败现象与黑恶势力历来就与国家法治建设水火不容，是法治重点惩治、重拳出击的对象，那么为什么屡禁不止，愈演愈烈？根本问题在于地方执法官员带头违法，知法犯法，践踏制度。就像前几年网络曝光的“钓鱼执法”问题、“城管与小贩”的冲突等问题，背后的问题同样是执法权的异化，法治变成了依法治民，而不是依法治吏，法律成为官员治民的工具。同样，中央与地方在经济、政治、社会领域的一系列改革举措和制度规定有些时候并未取得一致的步调，更别提那些“歪嘴和尚念歪了经”。许多领域“潜规则”的盛行，背离了正义观念和正式的制度，形成了对社会主流意识的冲击，进而使得民众对法律制度采取了疏离和漠视的态度。比如正常的求医看病、升学求职、工商注册等，当事人往往先想到的是“有没有人，有没有关系”，“我爸是李刚”这一事件背后凸显法律特权在当代社会中是存在的。

再次，制度矫正中的不正义，即制度补救、制度监督和制度问责的正义缺失，导致权力对权利的侵蚀、破坏。“矫正正义”最早见于亚里士多德的阐释：“矫正正义是指在人们交往中发生相互侵害的情况下，剥夺不正当获利者的利益，弥补受损害者的损失，恢复侵害者与受侵害者之间的利益的均等。”[11]笔者认为，制度矫正也是制度正义的基本要素，应该区别于制度运行中的正义，即制度正义应该包括三个方面：制度的初始正义、制度的运行正义和制度的矫正正义。不能忽视制度的这种内在或外在的审查监督机制，也不能简单地把它归于制度运行环节之中，只有设置“制度矫正”这一最后的铁闸，才能及时而有效地对制度的设置与运行提供有力保障。就目前中国的现状来看，司法腐败导致的司法不公，使得法院无法成为“人们最后说理的地方”。[12]由于民众对司法公正的质疑，使得一系列社会矛盾和冲突往往无法通过司法渠道解决，公民权益无法得到司法相应的救济，法治建设进程受阻。信访中的闹访和截访滋生的官民冲突问题近年来威胁到社会的和谐与稳定，“上访”这一中国特色的权益救济方式的存在就表明底层民众对地方政府的不信任，而希望通过上级政府寻求救济的手段，这一方面表明了弱势群体的利益表达渠道不畅，另一方面也表明民众对既有制度和制度实施的不满而寻求的一种法外救济，希望通过上级政府政治施压的方式限制地方权力，其中很多“无理上访”所致的博弈行为严重破坏政治和法治的生态环境。既有制度的规范和清理也是消除制度不正义的一种矫治方法，囿于中国既有法规备案、审查和清理机制的弱化，加之现有的多头立法的格局，地方治理中的法规打架现象频现，“九龙治水”有利可图时，各部门都要管，受损的是百姓；无利可图时，都甩手不管，受损的还是百姓。上述问题产生之后，确实需要一种矫正机制对不正义的制度、偏离正义轨道的制度运作进行纠正。

综上所述，目前国家治理中的诸多困局，很多地方体现为制度的不正义性，我们到底需要什么样的一种制度正义，尤其是结合当下国家治理体系的现代化建设，亟待理论给予及时回应。