国家治理视域下的制度正义（3）

三、国家治理视域下审视制度正义的内涵

在探讨制度正义的内涵之前，有必要先分析一下一个良好的国家治理对制度本身的要求，才能使制度建构符合既有的传统与国情。当代中国国家治理受制于一个传统的大国向现代国家的转型，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活困难，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。因此，当前国家治理的战略首先要树立社会主义核心价值体系，坚持社会主义市场经济体制，深化政治体制改革，保障民主政治的制度化、程序化、法治化。国家治理的核心内容就是要以制度建设为突破口，制衡权力，保障权利，规范治理，政治清明，实现国家与社会的和谐与稳定，建设具有中国特色的社会主义。

在当前国家治理视域下审视制度，如何找到具有中国特色的社会制度建设之路，制度成为国家治理倚仗的基本手段，无论是“顶层设计”，还是“摸着石头过河”，制度本身必须符合社会发展实践的需要。国家治理对制度提出了两点基本要求，即制度的合法性与有效性。

合法性就是一种正当性的政治认同，政治学意义的合法性是指“被统治者对统治者政治权力的认可。这种认可是建立在一系列的条件基础之上的，即被统治者认同社会价值观念与法律的性质”。[13]合法性解决权威的正当性问题，制度合法性表明了制度得到了民众的认同，“出师有名”，制度才能得到遵守，制度才有后续施行的可能。从这一点来看，国家治理下的制度合法性必须奠基于一定的条件。首先，政权合法性保障政治稳定，这是制度合法性的前提，社会动荡不安不利于制度的成长。其次，具有合法性的制度应以制约权力、保障权利为核心内容，具有合法性的制度应以弘扬公平正义、民主法治为其宗旨。再次，制度能够得到民众自觉的拥护和遵行，这不仅需要制度要好，还要在培育民众自觉的守法意识基础上对制度加以认同。

有效性强调制度如何有效实现国家治理，形成民主、法治的秩序状态，这对制度运行的程序、技术和外部环境提出很高的要求。就中国目前的国家治理来看，如周雪光所言，中国国家治理中存在集权与分权的交替往复，整顿治理的运动型机制，绵延不断但收效甚微的政治教化活动，举步维艰的科层政府理性化和法治建设发展，政策执行中的变通和共谋行为等诸多问题。[14]党政权威与有效治理之间存在内在的制度冲突与紧张，这不仅是国家治理所面临的现实问题，也是制度有效性所面临的困难。如果制度的有效性难以为继，最终制度的合法性也要遭到质疑，制度合法性与有效性之间相互影响和制约，所以林尚立提出了“在有效性中累积合法性”这一对策。[15]国家治理对制度有效性的要求即转化为制度必须适应中国社会的现实国情、适应中国的经济与政治体制、适应中国广大民众的民心。对于制度自身而言，则要求制度应具有稳定性、长期性、科学性与程序性，进而增强其可操作性。

许多学者都对制度正义的内涵有所论及，有的把制度正义与社会和谐相联系：“制度正义是指一个国家、社会的制度体系能够充分保障个人的安全、平等、自由，能够保证和实现社会各个阶层、各个集团、各个部分的利益协调、共存，实现全社会成员的和谐关系。”[16]有的从伦理学视角阐释制度正义的内涵：“正义之为社会制度的第一美德，从来就是中国政治文化传统中最为重要的价值理想之一；然而它又是中国现代化社会政治实践中一个开放性的重大课题，只不过进至当代，其重大社会政治意义更为凸显。”[17]有的从权力制约角度论及制度正义：“制度正义内涵着权力制衡的精神，权力制衡是实现制度正义的有效保障，权力制衡过程就是制度正义不断在社会政治生活中得以落实和实施的过程。”[18]实际上，罗尔斯在其著名的《正义论》一书阐明的制度正义思想对当代学界的影响是最广泛的，《正义论》开篇即证成了制度正义的正当性问题：“正义是社会制度的第一美德，如同真理之为思想的第一美德。一种理论无论多么雄辩和精致，若不真实，就必须加以拒绝或者修正；同样，法律和制度无论多么行之有效和治之有序，只要它们不正义，就必须加以改革或者废除。”[19]罗尔斯进而认为制度正义的主题集中在“社会基本结构”和制度安排的合理性问题上。鉴于中国目前国家治理的现状，制度正义的内涵也要顾及制度的合法性与有效性：“国家制度体制应倡导社会公平正义观念，以维护公民权利、制衡国家权力为主要目标，坚持制度的民主参与性、程序公开性、科学高效性、监督有效性，在符合中国特色国情的前提下注重制度的实践性与可行性，进而保障社会的公平正义、和谐稳定。”