国家治理视域下的制度正义（4）

四、国家治理视域下构建制度正义的可能路径

在国家治理视域下考虑制度正义的建构问题，其实质问题还是在于如何设计和完善制度，使正义理想成为制度设计的可欲目标。建构制度正义必然涉及四个方面的因素：制度正义价值，制度内容的正义性，制度施行的正义，制度评价的正义。

（一）弘扬正义——凸显制度的核心价值

在市场经济条件下，转型时期的价值存在多元化的趋向。自由、平等、效率、正义等价值在制度设计层面多有体现，在很多情况下，价值之间存在紧张和冲突，价值取舍是摆在制度主体面前不可回避的问题。“公平与效率，哪一个优先”，“市场逐利行为与政府管理效率间矛盾”，“先富的个体与未富的大众间的收入差距问题”，“政府管制与市场自主间的紧张和对抗”，诸如此类，价值冲突不可避免。制度在设计之初，必须把正义作为制度的首要考虑，这构成了制度的正义理念，也是制度的核心价值。弘扬制度正义，观念上要强化制度的伦理性，使制度内在地符合社会核心价值观和基本道德规范，让制度得到民众的自觉遵守。强化制度正义伦理，需要从以下几方面着手：其一，制度应以人为本，以保障公民基本权利为出发点，使制度符合大多数民众的意愿。“以人为本”构成新时期的科学发展观，摈弃了那种盲目追求经济效益的GDP而忽视人权的物本思想，人性至上而不是金钱和物质至上是社会发展的目的。正如胡锦涛同志所说，坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。其二，培育公平正义的社会道德观，弘扬中华民族传统美德。制度是僵化的，但制度可以内化为一种信仰，形成制度文化，而文化传统的培育反过来为制度提供外在氛围。如何使外化的制度成为内化的道德，需要全社会共同营造，从生活中的点滴开始，逐渐形成对制度的信仰。其三，价值竞合时，正义成为制度主体的优先考虑，使制度成为推进社会公平正义的利器。社会制度的不正义或非正义考虑，只会加大原有的社会不公，要避免制度沦落为社会不公的帮凶。在多元价值冲突时，正义应为首选项。

（二）分配正义——实现资源的公平配给

转型中国面临现代化进程中各种矛盾的交织，一方面是经济飞速发展，一方面是贫富差距拉大；一方面是一切向钱看的市场效益观，一方面是对公平正义的和谐社会的热切渴求。如何使得三十多年来改革发展成果能够为所有劳动者共享，如何健全和完善社会主义的社会保障体系，彰显“老有所养、病有所医、学有所教、劳有所得”的社会主义优越性？分配公平是社会平等的前提，而制度应为公共资源的公平分配服务。桑德尔认为：“要看一个社会是否正义，就要看它如何分配我们所看重的物品——收入与财富、义务与权利、权力与机会、公共职务与荣誉，等等。一个正义的社会以正当的方式分配这些物品，它给予每个人以应得的东西。”[20]从制度层面把握当下中国公共资源的分配问题，需要注意以下几个方面：其一，要让资源分配平等惠及每个公民，使改革开放的成果公平分配给劳动者，首要解决的问题是合理界定公共资源的范围，使资源清单能够为公众所知晓，资产与财务登记公开透明，这是分配的前提。其二，无论是采用德沃金的资源平等标准、罗尔斯的差别原则还是马克思主义的按劳分配原则，[21]都应通过法定的制度确定分配标准的合法性与正当性，使制度彰显分配的正义性。其三，分配制度及决策的形成应具有一定的共识，防范利益群体或垄断集团俘获立法，应有序地让公众参与民主决策之中，在制度设计中应倾听民众的呼声，顾及民众的意见。

（三）程序正义——保障制度的运行高效

正义必须是能够摸得着、看得见的，否则再公平的结果在人们心底总是留存一丝暗箱操作的顾虑。制度施行必然借助公平、透明的程序机制来保障，程序正义不仅具有保障实体权利实现的工具性价值，还具有公平正义的内在价值。程序正义对制度本身的作用可以体现为以下方面：第一，以时空要素实现制度化的角色分化，形成制度内的分工协作；第二，通过程序的时空要素克服和防止制度行为的随意性；第三，通过时空要素引导人们的行为模式，并使之符合制度的规范要求；第四，通过时空要素有效地感染人们的制度依赖心理，并有效缓解制度下的人们紧张情绪。在当前中国国家治理视域下，制度的程序正义可通过以下渠道实现：其一，建构理性的协商民主平台，使公众有序地参与民主决策，只有保障民众的政治参与权，才能实现国家治理与社会治理的有效协同。其二，建立有效的分权机制，防止权力过度集中，让决策权、执行权与监督权通过程序机制实现有效分立，相互制衡，防范平级机构的权力独大问题。其三，信息的充分、公开与对等。程序正义应保障在制度施行过程中，参与者是以信息来源的多样化、信息交换的公开化以及信息量的对称和充分为基础的。只有信息的透明、对等、充分才能够保证决策或制度是在多方信息的基础上形成的。其四，重视制度施行方式的正义性，尤其在公共管理活动中的政府执法活动，要保障好制度不变形，必须保障制度施行者的行为不走样，依法行政是对政府及公务员的必然要求。坚持执法的正义性，必须坚持执法的合理性问题，执法合理性即坚持行政法理论的比例原则（执法的适当性、必要性、相当性）。

（四）矫正正义——评判制度的最后铁闸

制度的矫正正义顾名思义就是对既有制度及制度施行中的问题的一种反省，通过纠偏机制或补救机制消除或减少由制度导致的不正义问题。亚里士多德在论及公正时就明确区分了“分配公正”与“矫正公正”，并指出“这就是人们在有纷争时要去找法官的原因。去找法官也就是去找公正”。[22]制度同样存在善恶之分，正义的制度有助于社会正义，而不正义的制度必然从源头上就会导致整个正义之河遭到污染。就中国目前的制度建设而言，建国六十多年，改革开放三十多年，国家制度体系下的政治、经济、文化、社会等方面的法律制度、政策规定多如牛毛。以中国现行法律为例，截至2008年，有基本法律229件，行政法规近600件，地方性法规7000件，民族自治条例和单行条例600多件，还有数不胜数的部门规章和地方政府规章。国家社会的飞速发展，亟待健全和完善相关的法规，这导致中国立法建设处于高度的膨胀期。立法主体的多元、多级与条块分割难免会出现“违反《宪法》、基本法和上位法”的越级法，“前后矛盾、法规打架”的地方乱法，“违背正义、部门徇私”的垄断法。《劳动教养条例》与《收容审查条例》的废止，《城市拆迁管理条例》的修改，这些不正义的法律最终得以矫正，但其背后需要付出多少代人的血与泪？

如何防范不正义制度的过度泛滥，如何纠正和杜绝那些不正义制度的存在，中国制度建设离不开矫正和监督机制作为评判制度正义的最后铁闸。针对当前国家治理现状，制度矫正和监督机制应从以下几个方面考虑：第一，强化各级人大的立法监督权力。在原有的备案机制下，进行法规的集中、定期和专项清理工作，修改、补充和废止现有的不正义法规。第二，启动中国的依宪治国模式。在既有权力配置基础上，设计专门的《宪法》监督机构，使《宪法》权利落到实处，推进中国的建设进程。第三，保障法院的抽象行政行为审查权限。在既有行政诉讼制度的基础上，强化行政诉讼职能，使法院真正担负起审查抽象行政行为的职责。第四，建立制度评价体系和问责机制。为防范“因人立法、部门立法、不当立法”的问题，应及早建立制度评价标准，使立法者、决策者审慎对待制度，“可立可不立的，不立；违背社会公义的，不立”。同时，应确立不良制度的问责机制，杜绝人走茶凉、制度“朝令夕改”对社会经济建设造成的损失。