中国粮食安全三层次的逻辑递进研究

粮食安全是国家安全的基础，对于社会稳定、民族富强具有重要意义。党的十八大报告指出，要“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”。〔1〕目前，中国面临的粮食安全问题正由单一的数量问题向数量问题、质量问题、生态问题三者相互叠加转变，为此，粮食安全目标也应由单一粮食数量安全转变为由数量安全、质量安全、生态安全构成的广义粮食安全。其中，数量安全解决的是人们能否“吃得饱”的问题，质量安全解决的是人们能否“吃得好”、“吃得放心”的问题，生态安全解决的是粮食安全的可持续问题。这三个层次逐步递进，共同影响着粮食安全的实现。笔者通过分析中国粮食安全三层次的逻辑递进关系，探索新形势下保障国家粮食安全的复合手段。

一、中国粮食安全的逻辑起点：数量安全

粮食数量安全指粮食总量供需基本平衡，侧重于解决人们能否“吃得饱”的问题。它是粮食安全最基本的层次，是粮食安全的基本要义。若粮食数量安全无法保障，粮食安全的其他目标层次自也无从谈起。由于人多地少的国情长期存在，中国历来都将之视作农业发展的首要目标。经过长期的努力，粮食数量安全已在一定程度上得到保障，但从中长期来看，仍面临资源不足、需求增长等多方面挑战。因此，中国对于粮食数量安全、尤其是中长期的粮食数量安全仍不能掉以轻心。

1.新中国成立后粮食数量安全保障方式及总体状况

新中国成立后，人多地少的矛盾日益突出，在此情况下，保障粮食数量安全、使人们过上温饱的生活就成为当时农业发展的主要目标。为此，中国进行了强制性的制度安排，并在全国范围内兴修水利、进行大规模垦荒。首先，逐步确立了“政社合一”的人民公社制度、农产品的“统购统销”制度、以户籍为核心的城乡分割制度、农村集体储备粮和战备粮储备制度，以确保国家对于粮食生产、流通、分配的计划管理，同时，保证农业劳动力的大量投入。其次，在全国范围内进行农田水利建设，提高抗旱减灾能力。数据显示，从1952年至1978年，农村有效灌溉面积由19959千公顷上升到44965千公顷。①第三，农业生产“以粮为纲”，政府支持和鼓励广大农民毁林开荒、围湖造田，提高耕地资源数量。

在此阶段，由于农业制度的确立、农田水利建设及垦荒运动，国家粮食数量安全在一定程度上得到了保障。尽管发生了1959年至1961年的3年自然灾害，但粮食总产量依然由1949年的11318万吨增加到1978年的30477万吨，增长169.27%，人均粮食产量则从208.9千克增加到318.7千克，粮食自给率也接近百分之百。不过，在产权残缺的人民公社制度下，农民劳动的外部性影响了粮食生产的积极性；而政府对农产品实施的低价统购统销制度则压低了农民的收入水平，造成农民的普遍贫困。另外，这一阶段的粮食产量的增长主要依靠一种外延式的农业生产方式，以人力的大量投入与荒地的盲目开垦为特点，严重破坏了生态环境。以四川省为例，因为过度垦荒、大量樵采，该省的森林覆盖率由1957年的22%下降到1983年的13.3%。〔2〕由此可见，新中国成立后所实现的是一种低水平的、表面的、不可持续的粮食数量安全。

2.改革开放后粮食数量安全保障方式及总体状况

改革开放之后，国家并没有放松对于粮食数量安全的重视，而是继续将之作为农业发展的重心。在此阶段，中国吸取之前农业发展的经验教训，通过制度变迁等方式进一步提升国家粮食数量安全水平。首先，面对农业领域存在的制度缺陷，政府逐步进行了家庭联产承包责任制改革、粮食流通体系的市场化改革、粮食专项储备制度改革，并于2006年全面取消农业税。这些制度的变迁改善了农业领域的产权关系，赋予了农民较大的经营自主权，提高了农民的生产积极性，增强了国家的粮食调控能力。其次，借鉴国外先进经验，推广了石油农业生产方式，极大地提高了农业劳动生产率，显著增加了粮食单产量与粮食总产量。以化肥为例，根据房丽萍、孟军的研究成果，改革开放以来，化肥投入对我国粮食产量的贡献率达到20.79%。〔3〕第三，发展超级水稻、节水灌溉、东亚飞蝗防治等农业科技，增强了粮食生产能力与疫病防治能力。以杂交水稻为例，截至2010年，全国杂交水稻累计种植4亿公顷，增产稻谷超过5亿吨。〔4〕

由于农业制度改革的成功、农业生产方式的变革、科学技术的进步，中国粮食产量实现了迅速增长，国家粮食数量安全也得到进一步保障。从2004年到2014年，粮食总产量实现了“十一连增”(如图1所示)。2014年，粮食总产量达到60709.9万吨，在从国外适当进口的情况下，基本上可以满足国内粮食需求。目前，粮食消费需求已经跨越温饱阶段，进入追求营养、质量、健康的发展阶段。然而，这并不意味着，国家粮食安全已经高枕无忧了。从当前来看，国家粮食数量安全基本解决，但从长远来看，中长期粮食数量安全面临巨大挑战，与此同时，粮食质量问题、粮食生态问题凸显，对粮食安全形成负面影响。

图1 2003年～2014年中国粮食总产量变化趋势图

数据来源：根据《中国农村统计年鉴2013》及农业部相关数据整理计算而得。

3.中长期粮食数量安全面临的严峻挑战

虽然中国通过制度变迁、石油农业、科技进步等方式提高了粮食生产率，但是，由于耕地、劳动力等资源对于生产能力的制约作用，以及粮食需求的刚性增长，国家中长期粮食数量安全仍面临较大风险。

从耕地资源看，耕地资源严重短缺且质量偏低。截止2012年底，全国耕地总面积为20.27亿亩，人均耕地面积约为1.5亩，不到世界平均水平的一半。〔5〕而工业化、城镇化进程依然在侵占城郊大量优质土地。同时，因为耕地过度使用、水土流失、施肥不当，耕地质量不断下降，直接影响粮食生产率的进一步提高。国土资源部有调查结果显示，中国耕地质量总体偏低，优等地、高等地占耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%，而中低等地所占比例达到了67.35%。〔6〕

从劳动力资源看，人力资本投入不足，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化严重。同其他经济作物与其他行业相比，种粮收益率偏低。据有关部门统计，2012年，中国稻谷、小麦、玉米3种粮食净利润仅为每亩168.40元。②在利益刺激之下，农户大量改种其他经济作物，或者集体外出打工，导致农村严重的农户兼业化、村庄空心化现象。而由于农村外出打工者以青壮年居多，农业人口老龄化速度加快。调查结果显示，全国农业从业人口中，年龄在50岁以上的比重达到了32.5%。〔7〕未来何人种田已成为一个严峻的问题。

从粮食需求看，粮食消费呈刚性增长。根据预测，中国粮食总需求量在2020年和2030年将先后达到6.93亿吨和7.34亿吨，远超出现有粮食生产能力。〔8〕首先，数目庞大的新增人口导致粮食需求不断增长。根据联合国经济与社会事务部人口司发布的《2030年全球人口预测》，2030年，中国人口总数将超过14.5亿。〔9〕其次，城镇人口的增加亦带来了粮食需求的刚性增长。随着城镇化、工业化的发展，非农人口不断增多。一方面，这会增加以商品粮为生的人口的数量；另一方面，这会改变人们的膳食结构，增加畜产品消费，导致饲料用粮大幅上升。据FAO数据显示，中国人均饲料用粮已从1995、1996年度的人均75.64公斤提升到2012、2013年度的人均117.72公斤。〔10〕