四、重构管办评体系的主要内容
由“管理”走向“治理”的理念,一字之差,却蕴含着重大的理论创新。因此,我们首先要明确“管理”与“治理”的区别,形成真正意义上的教育治理结构,深化教育领域综合改革,深入推进管办评分离。
联合国全球治理委员会认为:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突或不同的利益得以调和,并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则,也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排。”治理是“一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现”[11]。“管理是从上至下、一元单向的。而治理是指在社会主义市场经济体制下,市场在资源配置中起决定作用的条件下,多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。随着市场经济中行为主体的多元化、利益主体的多元化,政府与民众、社会、企业、学校的关系也应是平等的、双向的、互动的、协同的。”[2]因此,治理意味着教育主管部门、学校、教师、家长以及社会成员等主体之间的平等协商对话关系,是基于对教育共同的治理而言的。管办评分离正是突破了单向管理的桎梏,由政府一方说了算的管理状态,变成多向互动、交流与对话。
创新教育管理方式的核心要求就是由微观管理走向宏观管理,由直接管理走向间接管理,由办教育向管教育转变,由管理向服务转变。而教育治理超越了行政管理的视野,其核心是正确处理好政府、学校、社会的关系,并建立完整的治理结构。过去,我们也认识到管理能力不足的问题,今天我们更应该认识到治理能力不足的问题。也就是说,不只是从上到下管理的能力不足,而且是多元、平等、协调的治理能力不足。基于教育关注主体的多元化发展现实需要,管办评分离成为教育改革的必然发展趋势,这就必然需要重构教育管理、学校治理以及教育评价三者之间的关系。
第一,明晰政府职能边界。一是明确界定各级教育行政部门的管理职能,建立目标明确、标准清晰、责任到位的财政投入保障制度,构建以公共财政为核心的公共财政投入口径、结构、管理、绩效评价的配套制度,对涉及公共利益的项目坚持教育行政部门投入责任制,保障公共服务的供给顺畅、运作和谐。对以政府保底投入为主的基础教育,以“均等”为原则进行投入配置,保障公平。二是加强教育行政部门的宏观管理和制度设计职能,强化标准建设,尤其要加强义务教育学校建设标准,保障学校有足够的校园使用面积和各种专用场地;加强对薄弱学校的投入保障,尤其要加强对校舍防震抗灾能力标准的建设,提高学校的安全管理水平,加强校园安全建设。三是制订义务教育学校管理条例,明晰教育行政部门和学校的权利义务,加强学校办学质量督导检查标准建设,完善省市和区县教育督导建设,建立和完善其参与教育决策反馈,促进义务教育办学质量提升的责任制度。
第二,建立服务主体培育制度。一是在政府承担基础教育应尽管理责任基础上,要鼓励各种主体承担起相应的服务责任,创造出多样化的教育服务产品来满足家长不同需求。二是制订基础教育专业服务购买制度,明确教育行政部门应提供的、可购买的服务产品,解决好如何购买、如何估算购买价格、如何评价绩效等问题,为市场、社会和学校参与管理提供制度基础。三是制订社会中介组织准入资格制度和培育制度,重点加强教育管理、教育评估、教育培训、教育研发等专业社会组织的培育,为不同组织参与管理提供途径和机会,促进社会组织数量和质量发展。
第三,促进民办教育良性运行。一是制订民办学校发展实施意见,在基础教育阶段基本实现公办学校保底的基础上,设计多样化可选择的学校建设方案,让家长有更为满意的教育选择权。二是通过建立营利与非营利制度,保障不同制度下主体权益的合法性回报,保障校长、教师权益,稳定学校队伍,保障学校教育质量。研究制订与非营利制度配套的学校法人治理结构、法人财产权以及财务管理制度。对实施非营利制度的民办学校制订优惠扶持政策,引导民办学校健康发展。三是为支持民办学校持续健康优质发展,教育行政部门可以通过向民办学校购买学位、课程、教材、软件服务以及委托管理、与公办学校结对互帮等方式,促进民办学校发展。
第四,提升学校自主管理能力。一是开展学校章程建设,明确学校的责权利问题,保障学校在教师评聘、课程教学和学生管理方面的自主权。强化学校法人治理结构建设,加强教职工代表大会建设,扩大教师、家长、社区和学生民主参与的范围和方式。二是建立校长准入制度,明确校长任职资格,促进校长专业化水平提升。建立学校办学质量社会评价制度以及与学生和教师管理相关的重要信息的公报公示制度。
第五,加强现代学校制度建设。一是教育行政部门应制订加强中小学现代学校制度建设的指导意见,指导本地区家庭、学校和社区开展合作协商。二是制订家长委员会章程,明晰家委会权利义务和合作协商的内容。鼓励学校开展家长、社区参与学校管理方法途径和合作方式研究。三是组织交流推广各地各校依法治理、民主管理、自主办学、社会参与的现代学校制度建设经验。
加快推进管办评分离,推进基础教育治理体系和治理能力现代化,是我们面临的时代命题,也是必须完成的崭新课题。在促进管办评分离的过程中既需要政策的支持,又需要政府放权,更离不开教育自身专业化的发展。尽管推进管办评分离的过程还有一定的困难和阻力,但是管办评分离已经在路上,而且刻不容缓。必须以更大的胆识和决心,深化改革,向构建充满活力的教育体制和实现教育现代化进发。
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