新形势下我国基础教育管办评分离思考（3）

三、推进管办评分离的现实路径

管办评分离的目的是要重新构建政府、学校、评估机构及社会之间的相互关系。促进管办评分离，首先要做到“管办分离”。包括两层含义：就“办”而言，政府不是办学的唯一主体，而要提倡办学主体多元化；就“管”而言，政府也不是唯一主体，而要切实转变职能和简政放权。中央要给地方放权，政府要给学校更大的办学自主权；同时，学校也要实行现代学校制度，加强自我管理和自我约束。这种“分离”的关键是政府必须坚持“政事分开”的原则，把专业性、技术性很强的工作交给专业服务机构。但要真正实行“评”与“管、办”的分离，除了评估机构要保持“中介性、专业性和公正性”外，还需要三者之间实行科学的职责分工，并建立有效的运行机制。[7]同时，我们也要意识到，根据系统论的理论，任何事物都是相互联系的，管办评也无法完全分离。“管办评分离”更准确的理解应该是管办评分立、分工、互动、协同。

第一，“管”要简政：把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位。要把权力关进制度的笼子里，充分发挥制度的规范作用。制度就是规矩，没有规矩，不成方圆。不管建立和完善什么制度，都要于法周延、于事简便，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。于法周延，指的是制度在法理上、法律上要考虑周到、周密、周全，不存在遗漏、缺漏、错漏，从而增强制度的权威性与指导性，不然制度存在硬伤。于事简便，指的是制度在实践中，要可用、易用、好用，不繁琐、不深奥、不昂贵，从而增加制度的吸引力与适用性。在公权力的使用方面，政府及其教育行政部门要重新划分管理权限，向学校放权，向中介放权，向社会放权。

一是慎权。中央政府把转变职能作为大事，以壮士断腕的决心推进行政审批制度改革，着眼点就是推进治理现代化。在义务教育领域，也要审慎梳理权力清单，着力解决一些地方不同程度上存在的权力运用不当的问题。权力是把双刃剑，有权能成事，用权要担责。应坚持法定职责必须为，依法安排教育经费、师资配备，落实各项法律规定，把义务教育摆在优先发展的战略地位；坚持法无授权不可为，不管是教育部门还是其他什么部门，都不能滥用公权力干扰基层学校的正常运转。[8]

二是确权。明确各级教育部门、相关部门的权力清单。根据国务院的要求，教育部已大幅度下放了审批权。在基础教育方面，除了国家课程教科书的审定，国家层面已无其他实际意义上的行政审批项目了。今后仍要严格确权，不搞越俎代庖。一要依据法律。对于政府机构来讲，只有法律赋予的权力才能行使；而对于公民个人来讲，法律不禁止的事情都可去做。二要依据政策。根据政策规定和政策实施需要，国家教育行政部门抓宏观，省级教育行政部门抓统筹，基层教育行政部门抓具体，学校抓政策执行和日常办学。三要依据职能。每个部门都有职能界限，每个工作人员都有岗位职责，应各就其位、各做其事，既不能“鸡犬之声相闻、老死不相往来”，也不能“种了别人的地、荒了自己的田”。

三是让权。让权即把权力委托出去，将可管可不管的事情分转给适合的主体去管。既可委托给社会中介组织，也可委托给有信誉的专家学者。比如，关于学校质量评价，就可以交给专业组织和人员去实施。再比如，国家级基础教育成果奖，也可以委托教育学会去组织评选。社会组织和学术机构面临的约束较少，回旋余地也比较大，有利于多措并举、综合施策，从不同角度助推基础教育治理现代化，激发基础教育持续改革发展的生机活力。当然，不能不负责任，简单地一让了事。因为事业单位、社会组织也是由一个一个的人组成的，在履职过程中同样可能失之于严、失之于宽，或者出现主观臆断等问题。所以，让权后还要实施有效的监管。

四是放权。基础教育阶段要给基层放权，给学校放权。加大行政审批改革力度，对已经明令取消的，要不折不扣地放给学校、放给社会，不能变相保留。对保留的项目，要抓紧清理审批流程，公开审批的标准、程序和结果。根据国家财税体制改革要求，整合专项资金，扩大基层和学校的统筹使用权，发挥资金使用最佳效益。整合各种常规性和临时性检查，减少检查活动，给基层和学校创造一个安心静心的办学环境。“善政必简”。只有该简的简、该放的放，才能激发学校和社会活力、需求潜力和发展动力，才能从名目繁多、繁琐细碎的具体事务解脱出来，有更多的时间和精力抓大事、议长远、谋全局，做好该做的事。

第二，“办”要自主：健全学校内部治理机构，将“办”的权力还给学校。教育质量的高低，取决于学校的办学。学校自主办学，就是要落实学校办学主体地位，明确权利责任，自我管理、自我约束、自我发展。[9]要建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，必须尊重学校的办学自主权，取消对学校不必要的行政干预；作为学校，要充分建立民主治理的学校治理机制，包括建立学校章程，建立以学校代表、教师代表、家长代表和社区代表为组织的学校议事制度，健全学校工会组织，制订学校发展规划，实行教代会通过的学校重大方针政策等，把重大事项的决策权交给职工代表，并通过学校议事会监督执行等方式，完善现代学校制度。通过建立教师代表、家长代表和社区代表为主体的民主治理机构，让权力在阳光下运行，这样不仅能充分尊重教师对学校发展的企盼和要求，依法依章办学，尊重教育规律治校，同时还能调动家长这个教育最直接的利益相关者对教育发展的监督和约束的积极性。政府作为宏观的管理者，对学校的发展方向、教育培养目标等进行有效的宏观管理，办学者才会有学校治理的积极性。

第三，“评”要民主：培育评价机制，将“评”的权力交给社会。“教育评价是评价者围绕一定的目标，根据一定社会和教育的价值标准，选用科学可行的方法和手段，对教育要素、过程和效果进行价值判断的活动。”[10]我国政府对教育的评价主要以政府督导为主，而目前的教育督导机构，大都设在教育行政部门内部，既当“裁判员”，又当“运动员”，监督力度不够，监督信度不高。

在“管办评分离”中，评价是反馈环节，具有重要的导向作用。客观、科学、公开、公正的评价，是增强教育工作针对性、有效性的前提，可以为政府决策提供参考，为学校改进工作提供依据。治理模式下的“社会评教育”实质就是教育质量要接受社会评价、教育成果要接受社会检验、教育决策要接受社会监督。[9]因此，对学校的评价应改变过去那种政府办学、政府评价的做法，将评价交给社会，让利益相关者监督、评价教育，实现学校由封闭式办学转向开放式办学，确保评价的客观、公平、公正。[1]尤其是要建立家长、学校、第三方专业人员组成的社会评价机构，发挥社会评价学校办学的优势，指导学校发展，并定期公布评价结果。同时评价要采取多元化的方式，不仅评价学校的教学质量，还要评价学校的管理水平、办学条件、办学行为、师资水平、学生发展等；不仅进行终结性评价，还要进行过程性评价和发展性评价。