新形势下我国基础教育管办评分离思考

党的十八大提出了全面建成小康社会的宏伟目标，对新时代条件下推进中国特色社会主义作出了全面部署。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化教育领域综合改革进行了全面部署，提出了要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调要加快形成科学有效的社会治理体制，创新行政管理方式，建设服务型政府，推进基本公共服务均等化，深化教育领域综合改革。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出：“推进中央向地方放权、政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”习近平总书记反复强调，全面深化改革、全面推进依法治国就像“两个轮子”，共同推进全面建设小康社会事业不断向前发展。教育部部长袁贵仁在2015年全国教育年度工作会议上，对运用法治思维和法治方式推进教育治理体系和治理能力现代化作出全面部署，强调要依法行政、依法办学、依法执教和加强法治教育。深入推进管办评分离是党中央、国务院对教育治理规律不断深化认识的具体体现，是科学布局教育与经济社会发展及依法治国之间关系的重大举措。

管办评分离是教育体制改革的重点和难点，是全面推进依法治教的重要方面。基于此，本文通过文献梳理、现状分析，从管办评分离的必要性、管办评关系重构、推进管办评分离的现实路径以及基础教育学校进行管办评分离还需要正视的问题等方面进行阐释，以期为实现基础教育“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的教育新格局提供参考和决策思路。

一、推进管办评分离的重大意义

管办评分离是有效解决我国当前教育体制僵化、教育目标偏离以及教育治理水平与经济社会发展水平不相适应等问题的关键。

第一，推进管办评分离是实现教育治理体系现代化的重要途径。教育治理体系现代化，包括教育治理主体现代化、治理理念现代化和治理机制现代化。实现教育治理主体现代化，就是要让懂教育的人办学，最根本是要让教育家办学，将教育管理者和办学者纳入专业化管理范畴；实现教育治理理念现代化，就是要推进教育治理的科学化、民主化和法制化，尊重教育规律，实行民主治教、治校和依法治教、治校，依法履职；实现教育治理机制现代化，就是要将广大人民群众纳入教育决策和管理主体，完善学校内部治理机制，建立现代学校制度。[1]

可以清晰地看到，治理体系现代化的三个方面均透出深刻的“分”“合”之理。“分”就是要明确各自责任，“合”就是要有科学的架构。通过有效的“分”“合”形成有机的效能体。而管办评分离是实现这种“分”“合”的重要途径。

第二，推进管办评分离是解决政府既管理教育又干预评价教育弊端的重要措施。长期以来，一些地方将教育的公益性等同于政府包办、直接办学。“政府充当了学校举办者、行政管理者和实际办学者等多重角色，这便造成了‘政校不分’‘教评不分’，学校与政府关系混乱、学校与社会关系模糊的状况。”“公办学校基本听命于政府，各级教育督导机构绝大部分附属于教育行政部门，大多数评价活动都是政府进行或者委托直属事业单位开展。这样政府既是办学主体，又是管理主体，还是评价主体，决策、执行、监督一体化，相当于既当裁判员，又当运动员，还是解说员。这种现状带来的结果必然缺乏公信力，缺乏说服力，缺乏相互监督和制约，无论哪个环节出了问题都难以问责和及时改进，长此以往就陷入僵化固化的泥潭，教育发展失去动力和活力。”[2]

现代管理是基于工业化大生产与信息社会融合产生的制度文明，内核是分工协作与监督牵制。有效的分制是克服要素惰性的天然逻辑架构。推进管办评分离是回归这一制度逻辑的重要措施。

第三，推进管办评分离是调动政府、市场和社会兴教办学积极性的重要手段。我国现行教育实行的是“政府管理、政府办学、政府评价”的“一条龙”模式，这种模式无疑是计划体制的衍生品，在短期内取得了应有成效，但也在一定程度上排斥了人民群众在教育评价中的充分话语权。必须突出人民群众在教育中的主体地位，将人民群众对教育的决策权、管理权、监督权和评价权真正归还人民群众，建立一套保障和落实人民群众对政府、学校教育评价权的规范化、程序化、制度化的有效机制。

以我国上海浦东新区为代表的地方教育改革围绕管办评分离取得的成功经验表明，依法治理全面推进基础教育管办评分离已具有实践基础。浦东新区在实践中，提出通过建立“有限的政府、规范的市场、专业的社会、自主的学校、自觉的公民”共同构成的生态化和谐互动的教育公共治理格局，对各种主体在教育公共服务领域的职能做了清晰的边界界定，并通过民办营利与非营利制度、委托管理、购买服务、家校社合作协商制度构建等方式，推进政府职能改革，为社会专业组织和市场、公民参与教育公共服务提供理念基础和制度平台。[3]

第四，推进管办评分离是世界上发达国家提高教育水平的重要内容。英国《1988年教育改革法》把许多权力直接交给学校，确立了“中央权力”不能进入市场、不能过多干预基层正常教学活动的观念。中央政府应集中更多精力去追踪世界教育发展趋势，并根据英国经济发展目标制订相应的教育发展战略和中长期规划。在(学校)教育法颁布实施后，1992年成立了非政府部门的、独立于教育部的“教育标准局”，其主要任务是制订评价政策、评价标准和评价计划，监督督学和督导工作质量，并制订相应的培训计划。“通过评估工作，使学校增强信心，克服存在的弱点，改进学校各项工作。同时，向政府及公众提供既有数量又有质量的信息，以作为制订政策的依据。”[4]“美国教育评价标准联合委员会由全美教育研究协会、美国心理学会、教育测定全国评议会及其他团体的代表所组成。”不仅“重视教育评价信息的质量与作用”，“重视人们在教育评价中的交互作用”，而且“重视教育评价的报告及其效果”[5]。“对学校办学水平的评价，是上级教育主管部门组织实施的一种兼有诊断学校工作中存在问题、确认工作成绩和教育质量水平的评价，其目的在于帮助学校进一步改进工作，提高教育水平。”“对于评价结果达不到规定要求的学校，除指出存在问题、提出改进工作的建议之外，更重要的是针对问题从人力、物力方面予以加强，帮助学校提高教育质量。评价结果不与奖惩挂钩。”[6]

由此可以看出，英美等国家对教育实行宏观管理和调控，学校依法自主办学，而评价则交给社会中介组织来完成，并且以诊断性评价为主，评价的主要目的用于改进学校效能，提高办学质量。发达国家推进管办评分离为我们提供了可借鉴的经验。