行政审判专门法院：行政诉讼体制改革的关键（2）

建立行政审判专门法院须注意的几个问题

建立行政审判专门法院涉及法院机构设置、案件管辖、人员配备、司法保障等诸多问题，需要加强顶层设计，系统谋划，统筹安排，在经过试点后整体推进。目前需要注意以下几个问题。

行政审判专门法院模式选择。从世界范围看，对政府行为的司法监督，有英美法系国家由普通法院在诉讼中把政府作为普通民事主体进行审理模式、大陆法系国家由专门成立的独立行政法院模式，以及俄罗斯在最高法院下成立行政法院模式。综观上述模式，俄罗斯行政法院模式可以作为中国建立行政审判专门法院的参考，即在最高法院下设立若干层次行政审判专门法院。党的十八届三中全会《决定》指出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。党的十八届四中全会《决定》提出，“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。从我国当前推进行政诉讼体制改革的现实需要和发展方向出发，基本思路可以考虑在最高法院下设相关层次行政法院，其中可以在若干区、县区划基础上组建初审行政法院，在若干地市基础上组建上诉行政法院，在若干省、自治区、直辖市基础上组建高级行政法院，在最高法院内设最高行政法院。初审行政法院、上诉行政法院、高级行政法院根据人口分布、案件数量、经济发展、交通条件等因素，完全打破行政区划进行设置。各级行政法院的经费由中央财政拨付，最高行政法院、高级行政法院法官由全国人大常委会任命，初审行政法院、上诉行政法院法官由全国人大常委会授权法院所在地省级人大常委会任命。

行政案件跨行政区域集中管辖不能替代行政审判专门法院设置。新《行政诉讼法》第18条第2款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。目前全国部分法院正在试点行政案件跨行政区域集中管辖工作。在当前情况下，行政案件跨行政区域集中管辖有以下问题需要处理：一是落实“两便”原则。行政案件跨行政区域集中管辖必然对当事人诉讼便利产生影响，因此方便当事人参与诉讼、节约诉讼成本，是确定集中管辖法院的一个重要考量因素。二是行政法官集中问题。在当前不成立行政审判专门法院情况下，在直辖市推动起来困难和阻力相对较小，而在省、自治区推动起来难度较大。行政案件集中了，而行政法官却难以集中，这将会导致多年培养的行政法官骨干流失，从而对行政审判专业队伍造成伤害。三是行政审判质效问题。行政案件集中后，集中管辖法院行政案件大幅上升，审判任务加重，集中管辖法院与非集中管辖法院开始出现“有案无人办”和“有人无案办”的矛盾，行政审判质效很难有保障，这与行政案件跨行政区域集中管辖改革初衷相悖。四是信访和维稳压力问题。行政案件集中管辖法院必然要承担其他非集中管辖法院行政案件的信访和维稳压力，这可能会挫伤集中管辖法院的积极性，这项工作能否具有可持续性是需要长期观察的。五是案件集中管辖后，非集中管辖法院的当地政府还仍然可能会通过一些途径和方式对集中管辖法院施加影响和压力，从而影响案件公正审判。因此，笔者认为，行政案件管辖制度改革属于解决行政诉讼突出问题的过渡性制度安排。

依托京津冀协同发展战略实施推动跨行政区划法院深入发展。京津冀协同发展战略意义深远，司法的服务保障职能必不可少，此时由跨行政区划法院承担司法保障职能的优势充分显现出来。一是依托京津冀协同发展战略推动跨行政区划法院设置完善。可以在先期设立的全国首批跨行政区划法院——北京四中院基础上，完善北京四中院案件管辖范围，把京津冀三地跨地区行政案件、重大民商事案件、重大环境保护案件、重大食品药品案件等纳入管辖范围。同时，可以考虑把北京四中院下辖的北京铁路运输法院、天津铁路运输法院、石家庄铁路运输法院改造成跨行政区划法院，相关案件指定由三地法院管辖。可以在京津冀探索设立跨行政区划高级法院，从而实现跨行政区划法院审级上的完整。二是可以考虑把行政审判专门法院与跨行政区划法院设置结合起来，实现跨行政区划法院健康发展。案件规模是一个法院立院之本，只有达到一定案件规模，相关人力、物力、财力等保障才能汇聚到法院来。从先期成立的全国两家跨行政区划法院来看，行政案件已经成为主体，其他案件总量不大。如果不考虑把行政案件纳入跨行政区划中来，跨行政区划法院发展可能因为缺乏足够的案件规模出现审判资源闲置，也会对人力、物力、财力等保障产生不利影响。三是跨区划法院是承担审理跨地区案件、发挥特殊审判职能的法院，在待遇保障的安排上，应注重使其更好地履行职责使命。四是在京津冀协同发展战略的司法保障基础上，总结跨行政区划法院的试点经验，为全国跨行政区划法院发展进一步深化提供可复制、可推广的经验。