中国农业政策如何转型（2）

二、中国农业发展的成就与问题

(一)新世纪以来农业发展的主要成就

1.粮食产量“十一连增”。

新世纪之初，我国粮食产量曾出现过短暂的下滑。从2004年开始，伴随着农业税减免等支农政策实施力度的逐步加大，农民种粮积极性得到迅速提升，粮食产量持续稳定增长。根据国家统计局对全国31个省(区、市)农业生产经营户的抽样调查和农业生产经营单位的全面统计，2014年全国粮食播种面积16.9亿亩，全国粮食总产量6071亿公斤，实现了“十一连增”(见图1)。同时，棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水产品等主要农产品生产也得到进一步加强，食物供给充裕，质量逐步提升。

2.农民增收“十一连快”。

农民年人均纯收入由2001年的2366.4元增加到2013年的8895.9元。特别是2004年以来，农民收入增长进入了快车道。2004-2013年，年均实际增长13.0%，是1999-2003年期间的3.3倍(见图2)。根据国家统计局最新发布的数据，2014年农民人均纯收入达到10489元，比上年增长9.2%，实现“十一连快”。其增幅将连续第5年超过国内生产总值和城镇居民收入增幅，城乡居民收入比缩小到2.75∶1。[4]

3.农业现代化进程加速。

粮食增产、农民增收关键是得益于农业现代化水平的不断提高。一是农田水利设施条件的大改善。2000年以来，全国农田有效灌溉面积增加1.3亿多亩，单方灌溉水粮食产量由1.33公斤增加到1.75公斤。[5]二是新品种、新技术的推广与应用水平大提高。2014年我国农业科技进步贡献率达到55.6%①。2013年主要农作物良种覆盖率达96%，三大主粮国审品种的推广面积已占种植面积的60%以上。三是农业机械化大发展。截至2013年底，全国农机总动力达到了10.4亿千瓦，比十年前提高了71.9%；耕收种综合机械化水平达到59.48%，比十年前提高27个百分点(见图3)。[6]四是农业产业化经营水平大提升。截止2014年11月底，全国已有家庭农场87.7万家，农民合作社126.7万家，龙头企业12万多家，所提供的农产品及加工制品占农产品市场供应量的1/3以上，占主要城市“菜篮子”产品供给的2/3以上。

(二)当前农业发展面临的主要问题

1.“丰年缺粮”呈刚性态势。

近年来，我国经济快速增长、人民生活水平持续提高，城镇化不断推进，大量农民转为市民，城乡居民饮食结构发生了很大变化；加上工业化深入发展，粮食的饲料化、燃料化等用途越来越广，导致现阶段我国农产品消费需求的增长已经明显超过了农产品产出的增长，而其缺口只能通过进口来弥补。这就是我国“丰年缺粮”(即粮食虽连年丰收，农产品进口却连年增加)怪象的主要原因。根据海关统计，2013年我国粮食净进口数量超过了8000万吨(含大豆)，约占世界粮食出口量的22.9%，比最大产粮省黑龙江当年粮食产量还多出2000万吨。其中，大豆进口量最大，达到6338万吨，占世界大豆出口量的65%。而同期国内产量1200多万吨，大豆国际的依赖程度超过了80%②。这与我国食物油需求激增和畜牧业所需饲料短缺密切相关。此外，棉、糖、奶等主要农产品的进口亦呈扩大趋势。2013年，中国农产品进口额高达1179.1亿美元，出口额为671亿美元，分别为2001年的10.5和4.3倍，进出口贸易逆差也高达508.1亿美元。当然，小麦、大米、玉米三大谷物的国际依赖程度不到3%，口粮绝对安全。但从10多年的发展变化看，我国大宗农产品进入净进口阶段的趋势十分明显。

2.国内外价格倒挂局面难以扭转。

20世纪90年代，国内粮食价格还处于“双轨”制阶段，部分品种就曾高于国际市场价格。自2004年我国粮食市场全面放开后，特别是2006年我国“入世”过渡期结束，粮食国内外价格倒挂开始持续，并由部分品种倒挂转向全面倒挂。2013年7月，大米、玉米国内价格开始持续高于配额内进口到岸税后价，2014年粮棉油糖肉等主要农产品呈现全面倒挂态势。部分品种价差(国内农产品市场价与国外产品配额内进口到岸税后价的差)逐步扩大。大米、小麦、玉米三大谷物2014年11月价差分别高达每公斤1.08元、0.58元、0.52元，均比2013年进一步扩大。[7]这种现象的直接原因，除了近年来国际海运费用不断下降和在贸易平衡压力下的升值助推了国内外价差扩大之外，主要是关税、补贴等农业支持保护措施不足。我国农产品进口的平均关税只有15.2%，是世界平均水平的1/4，粮棉糖配额外关税最高也只有65%。关税配额外进口完全取决于国内外市场供需状况。中国实际已成为世界上农产品市场开放度最高的国家。而究其根源，则在我国农业物质成本、劳动力成本和环境成本的刚性上升和显性化，导致农产品内外价差的扩大不可逆转，成本地板与价格天花板给我国农业持续发展带来双重挤压。

3.波动性风险和结构性矛盾日益凸显。

进入新世纪以来，农业生产经营的不确定性和限制性因素明显增加，且带有较强的阶段性特征。一是重要农产品价格波动加剧，调控难度加大。除稻谷、玉米价格趋势稳定上涨外，猪肉、棉花、油料、食糖和部分重要蔬菜价格涨跌频繁。其原因主要在于：我国进入工业化中期和城镇化质量提升阶段后部分重要农产品需求价格弹性下降，农业对外开放程度大幅提高导致国际农产品市场价格波动向国内传导影响加深，部分重要农产品的金融化属性增强，货币供给冲击加大农产品价格不稳定性，极端天气事件多发重发引起的产量波动导致重要农产品价格波动的不确定性加大，生产区域调整形成“区域性生产、全国性消费”的格局放大了价格波动风险。[8]二是农业资源偏紧和生态环境恶化的制约不断加大。多年来农业资源条件日趋紧张，农业面源污染、耕地质量下降、地下水超采等问题日益突出。[9]以耕地质量为例，根据农业部2014年底发布的《全国耕地质量等级情况公报》显示，全国18.26亿亩中，耕地质量评价为七至十等(即耕地基础地力相对较差，生产障碍因素突出，短时间内较难得到根本改善，应持续开展农田基础设施和耕地内在质量建设)的耕地面积为5.10亿亩，占耕地总面积的27.9%③。三是农产品市场流通环节不够顺畅。据统计，农产品“从田间到餐桌”的过程中，农产品流通成本占到终端销售价格的1/2甚至2/3。一方面，处于上游的农户因无法有效解决保鲜期、季节性等问题，只能以“贱卖”来获取收益。另一方面，处于下游的消费者因农产品历经多种中间环节已层层加码并演变成了高价，不得不接受了“贵买”的现实。[10]2014年底以来奶业出现的奶农倒奶杀牛与消费者买不起高价奶粉并存现象就是最好的例证。而农产品流通成本高、效率低下的原因本质上还在于我国农业生产没有摆脱“小生产难以对接大市场”的结构性矛盾，难以形成高效、稳定的供应链。

4.财政支农政策过于分散。

2003年以来，中央财政“三农”投入由2144亿元大幅增加到2013年的13799亿元，十年间翻了两番多，年均增速20.5%。但是，在资金安排、实施过程等方面存在着以下三大体制机制问题。一是支农资金结构不尽合理。农业事业费支出比重过高，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右；而农业事业费支出中，又以相关部门的人员经费和办公经费为主，业务经费增长缓慢。特别是涉及面最广的“四补贴”中，除了农机具购置补贴外，其他三项(良种补贴、种粮农民直接补贴、农业生产资料综合补贴)都是和农户第二轮承包土地面积(计税面积)挂钩的，与种粮不种粮没有关系，甚至抛荒了都可以拿到补贴。截至2014年6月底，全国通过各种方式流转的土地3.8亿亩，占全部家庭承包经营面积的28.8%。流转后土地的使用效率大大高于流转前，但转入者却得不到补贴。2013年中央财政安排农民“四补贴”资金约为1700亿元左右，平均每亩耕地的补贴额度不足100元，对农民从事生产的激励十分有限。二是地方财政配套较难落实。在农业比较效益低下和地方政府财力薄弱的情况下，地方政府尤其是省级以下政府既“不愿”也“不能”将较多的财政资金投入到农业领域，导致很多农业投资项目中地方财政的配套资金难以落实，大大延缓了部分农业投资项目的建设进程。三是资金使用缺乏部门协调机制。我国财政支农资金实行分块管理，由发改、财政、农业、水利、科技、扶贫等多个部门共同分配使用。但由于尚未形成一个有效的衔接协调机制，导致支农资金不能集中使用，形成撒“胡椒面”的效果。[11]即使在同一个部门内部，不同机构之间的很多支农项目不仅不能相互配合，有的甚至彼此冲突，大大削弱了支农资金的使用效果。而有的地方多个项目都交给一个主体(一般是农业产业化龙头企业)承担，导致资金的局部过剩甚至浪费。并且普遍存在重建轻管的现象，项目建设后的利用率不高。

5.政策着力点与农民收入结构不协调。

当前农民收入中工资性收入与家庭经营收入双增长格局基本形成。但从结构看，来自农业的收入比重在逐年下降。2013年，农民工资性收入比重达到45.3%，首次超过家庭经营性收入，成为农民第一大收入来源。而以农业收入为主的农民家庭经营收入比重从2008年之前的50%以上下降到42.6%，平均每年约下降2个百分点。反观现行农业政策，无论是各部门支农项目还是“四补贴”，主要目的都在于强化和支持农业生产经营，即农业政策的导向和着力点仍然局限在农业。[12]随着城镇化和农地流转加速，城乡劳动力市场逐步完善，农民职业化程度大幅度提高，农民的工资性收入必将进一步增长，对农民经营决策的影响权重将继续加大。如果支农政策不能对此做出及时调整，那么方向性偏差所带来的负面效应将越来越明显。