中国农业政策如何转型（3）

三、未来中国农业政策转型的方向

随着我国经济进入新常态，改革进入深水区，解决农业发展和农业政策所面临的上述问题日益迫切。按照2015年中央一号文件的要求，“三农”工作要主动适应经济发展新常态，继续全面深化农村改革，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破。为此，未来农业政策转型的总体导向可概括为：“转方式、调结构”。“转方式”的重点是推动农业发展由数量增长为主转变为依靠科技进步和提高劳动者素质上来；“调结构”的重点是根据市场需求变化和资源禀赋特点，科学确定主要农产品自给水平、生产优先序和区域布局，在确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的前提下，不断优化种养结构、产品结构、区域结构。

根据我们对2015年中央一号文件的理解，未来农业政策转型的内容将主要涉及以下六大方面。

(一)稳定和完善农村基本经营制度

农村基本经营制度是当代中国最大的农业政策。我国《宪法》(2004年修正)第八条明确规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”《农业法》(2002年修正)亦规定“国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。但改革开放以来，“三农”制度设计长期偏重“分”的方面，而忽视“统”的方面，“统”、“分”发展不平衡。因此，未来农村基本经营制度的完善方向，应该按照2015年中央一号文件的要求，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。要积极推进农村产权制度改革，稳步推进农村土地制度改革。要在坚持和做好“分”的基础上，重点强化“统”的功能，全面提升“双层经营体制”的制度优势。其基本目标是加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。在经营主体上，要重点培育家庭农场、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体，引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，并加大对这些主体在资金、政策上的扶持和倾斜。在经营方式上，要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，重点推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等方式共同发展。特别是要积极探索新的集体经营方式，鼓励发展适合企业化经营的现代种养业，并加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。在经营机制上，要重点立足我国农业基本事实和发展趋势展开体制机制创新。一方面，土地承包权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势，这就要求探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权(“三权分置”)。另一方面，伴随农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势，但农户小规模分散经营仍然占据绝对比重，这就要求加快完善农业社会化服务体系，以服务的规模化来弥补经营的细碎化是实现农业现代化的一个重要的战略取向。[13]总之，农村基本经营制度的完善要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

(二)完善农产品价格形成机制

农产品价格政策对十余年来的粮食增产和农民增收功不可没，但现有价格政策也使整个农产品价格形成机制扭曲，市场作用未能有效发挥，这与十八届三中全会的改革思路是不相符的。具体表现在以下三个方面：一是连续6年提高粮食最低收购价格，在调动农民种粮积极性的同时也使农民养成了“惜售”的价格预期，打破了前一季产量决定下一季价格的农产品价格规律；二是农产品原料与产成品价格倒挂，如稻强米弱、麦强面弱、棉强纱弱，出现全行业整体性亏损；三是由于这种价格支持加剧了国内外价格倒挂，形成了市面上消费的多为进口货，而国产货库存不堪重负的局面，这事实上导致了国内农业补贴流向了国外生产者。尤其是大豆、油菜籽等。[14]因此农产品价格政策必须加快改革步伐。根据2015年中央一号文件的精神，农产品价格政策调整的方向是：坚持市场自主定价，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，形成适应市场、反映供求和保障农民收入相结合的农产品价格形成机制。其重点是要逐步建立农产品目标价格制度，即在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，扭转只升不降的不合理价格机制，避免农产品价格大起大落。一方面，要在大豆和棉花目标价格补贴试点的基础上，逐步扩大试点范围，积累试点经验；另一方面，要合理确定粮食、棉花、食糖、肉类等重要农产品储备规模，综合运用储备吞吐、进出口调节等手段，合理确定不同农产品价格波动调控区间，保障重要农产品市场基本稳定。要用价格政策引导农业结构调整。

(三)提高财政支农政策效率

鉴于前述支农资金结构不合理、地方财政配套难落实、资金使用缺乏部门协调机制等问题导致财政支农力度分散、资金效果不佳的局面，未来财政支农政策调整的方向是：整合、优化，实现集中、协调、统一，其重点是“存量调整、增量倾斜”。按照2015年中央一号文件的精神，要保持农业补贴政策的连续性和稳定性，逐步扩大“绿箱”支持政策，调整改进“黄箱”支持政策，充分发挥政策惠农增收效应。充分合理地利用好符合WTO贸易规则的8.5%“黄箱”补贴和5%“蓝箱”补贴空间。在存量方面，建议良种补贴、种粮农民直接补贴、农业生产资料综合补贴三大补贴合一，可叫“农业综合能力补贴”；在增量方面，要向重要农产品和新型经营主体倾斜，并采取依据产量、质量等门槛有条件激励的方式进行补贴。尤其是应增加国家已经确定的800个产粮大县的农业补贴，在国家财力允许的情况下，上述三大补贴每年递增，3—5年内增加一倍；农机补贴应开辟作业补贴或相应的农业社会化服务补贴。此外，整合各个部门的财政支农项目，必要时集中使用，提高财政资金的使用效率。建议以县为主开展支农资金整合工作试点，降低地方财政配套，创新财政支出方式，加强资金管理监督，引导社会资金参与。

(四)强化农业科技驱动作用

我国虽拥有世界上最大的农业科研、教育、推广机构和队伍，但创新能力尚未发挥出来，农业科技成果转化率只有40%左右，远低于世界发达国家，除大宗粮棉油等育种科技创新能力不强外，我国育种工作还存在机制不活、管理不科学、引领产业能力薄弱等。[15]按照2015年中央一号文件的要求，要加快农业科技创新，在生物育种、智能农业、农机装备、生态环保等领域取得重大突破。对此，未来我国农业科技政策调整的方向是：调整技术路径、完善服务方式、创新组织管理，实现农业科技资源的大整合与研发、推广、应用国际化。其重点在农业科研体制机制改革、加快现代种业和农业机械化三个方面。改革科研体制机制的着力点在于强调科研人员的作用和收益，明晰和保护财政资助科研成果产权，创新成果转化机制，发展农业科技成果托管中心和交易市场。采取多种方式，引导和支持科研机构与企业联合研发。加大农业科技创新平台基地建设和技术集成推广力度，建立农业科技协同创新联盟，依托国家农业科技园区搭建农业科技创新融资、信息、品牌服务平台，支持现代农业产业技术体系建设。发展现代种业的着力点在于建立以企业为主体的育种创新体系，积极推进种业科研成果分配改革试点，完善成果完成人分享制度。推进种业人才、资源、技术向企业流动，做大做强育繁推一体化种子企业。推进农业机械化的着力点在于加快推进大田作物生产全程机械化，主攻机插秧、机采棉、甘蔗机收等薄弱环节，实现作物品种、栽培技术和机械装备的集成配套。积极发展农机作业、维修、租赁等社会化服务，支持发展农机合作社等服务组织。

(五)创新农村金融体制机制

近年来，我国金融改革取得重大进展，但农村金融仍是最薄弱环节，无法与当下农村所发生的巨大变化相适应，难以满足“三农”对金融服务的需求。一方面是农村金融的低端市场乏人问津，不少农村合作银行、农村信用社和村镇银行仍没有摆脱“走出农村”的内在冲动和自身压力，金融服务的空白点有增无减；另一方面，农村集体所有制下的诸多资产使用价值与价值分离，农民能够利用这些资产的使用价值，然而却无法在金融活动中利用其价值进行抵押担保，对农民享受金融服务形成了障碍。[16]按照2015年中央一号文件的要求，深化农村金融体制改革，要主动适应农村实际、农业特点和农民需求。对此，未来农村金融政策改革的方向是：创新性、针对性。其重点是如何通过金融创新盘活农村庞大的存量资产，促进农村要素流动，提高要素收益，增加农民财产性收入。一是深化农村金融体制机制改革，丰富农村金融服务主体，规范发展农村合作金融，发展新型农村金融服务机构，增强支农服务合力。二是强化农村普惠金融，并创新农村金融产品和服务方式，创新农村金融产品，创新农村抵(质)押担保方式，慎重稳妥地开展农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押试点，更好地满足农村多元化、多层次的服务要求。三是拓展农业保险的广度和深度，扩大农业保险覆盖面，创新农业保险产品，完善保费补贴政策。四是培育发展农村资本市场，完善农村金融基础设施，推进农村信用体系建设，发展农村交易市场和中介组织，改善农村支付服务环境，保护农村金融消费者权益。

(六)深入推进农业结构调整

2013年以来，我国农业生产和农产品供给出现了一些新变化和新特点，要求必须适时启动新一轮农业结构调整。这次结构调整是更大范围内的战略性调整，不仅要调整农业内部各个产业之间的比例，还要实现与国际市场完全接轨的目标，实现农业增长方式和农业管理方式的根本性转变。为此，未来农业结构调整的方向是：以数量质量效益并重、竞争力增强、发展可持续。按照2015年中央一号文件的要求，农业结构调整的重点是布局优化、产业融合、品质提升、循环利用。首先，必须不断增强粮食生产能力，确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”。要强化对粮食主产省和产粮大县的政策倾斜，确保产粮大县在抓粮食生产的同时农民收入、财政收入也能得到相应的增长。其次，要在WTO框架下，充分利用国内、国际两种资源、两个市场，不仅要满足城乡居民对优质农产品的需求，还要通过劳动密集型农产品的出口提高农民收入，不断加快农业现代化进程。要创新农业对外合作方式，运用财政、金融等手段支持国内企业走出去，开展境外农业合作开发。再次，在农业内部，要逐步减少玉米作物的种植面积，加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草作物的种植，促进粮食、经济作物、饲草作物三元种植结构协调发展，并支持各地根据本地资源优势，大力发展特色农业。最后，要加强监管，推进农业标准化生产，严格农业投入品管理，不断提升农产品质量和食品安全水平。