中国农业政策如何转型

原题：经济新常态下的中国农业政策转型

进入新世纪，特别是中共十六大以来，中央把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，坚持“以工促农、以城带乡”的统筹城乡发展基本方略，以12个中央一号文件为载体，陆续出台了一系列强农惠农富农政策，密度之高，种类之全，力度之大，超过了以往任何一个时期，农业和农村发展取得了举世瞩目的成绩。当前，我国经济发展步入“增速变化、结构升级、动力转变”的新常态，农业发展面临着更加复杂的国内外环境和更多新的挑战，已有农业政策效果减弱、针对性降低、系统性不足等问题日益明显，亟待加快体制机制的改革与创新，实现中国农业政策的转型升级。

一、新时期中国农业发展的阶段性特征

(一)“新常态”与“阶段性特征”的关系

自2014年5月习近平总书记提出经济发展“新常态”的概念以来，各界掀起了对“新常态”的研究热潮。2014年12月召开的中央经济工作会议进一步从消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式等九个方面全面阐释了新常态的主要特征。这些特征表明我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。因此，经济新常态是对我国经济发展阶段性特征的高度概括，是对经济转型升级的规律性认识，是制定发展战略和政策的重要依据。

然而，对新常态的认识也出现了泛化倾向，有的研究者把经济运行中出现的问题全都归结为新常态，有的甚至把经济的短期波动也归结为新常态。这是值得商榷的。[1]从逻辑上看，“常态”原含固化、稳定之意，故“新常态”必然是动态的(至少经历过变化)和阶段性的，但这个阶段应该是一个较长的时期。因此，如果某一个事物的发展变化在可预见的一个较长的时期内将处于稳定的态势，这种态势便可以称为“新常态”。当前，我国经济正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期，这“三期叠加”是当前中国经济最大的阶段性特征。那么，在经济步入如此新常态条件下，农业新常态是否已经到来?这就需要对当前农业的阶段性特征做进一步考察。

(二)当前中国农业发展的阶段性特征

从农业发展动力看，农业增长动力更多地来自农业外部。随着农业投入和产出的商品化、市场化程度不断提高，种子、化肥、农药、机械、设施等物质投入和相关服务主要源自工业化、信息化带来的现代科技与管理成果，农业资金来源已经由主要依靠“三农”内部供给转变为重点依托“以工补农、以城带乡”的反哺机制，农业经营规模的扩大主要源于工业化和城镇化对农业剩余劳动力的吸收和土地流转的促进。

从农业发展方式看，“第六产业”发展进程加速的势头明显。[2]随着要素市场的完善和信息化、工业化、城镇化的推进，第一、二、三产业的不断融合互动以及产品流、要素流和价值流从田间到餐桌的大贯通大整合，农业已经变身为一个综合性产业。其多功能性得到进一步拓展，产业链得到进一步延伸，价值链得到进一步提升，现代产业发展理念和组织方式得到大量引入。农业的资本化、专业化、规模化已由畜牧业、园艺业向涉及农户数量最多的种植业(主要是粮食生产)快速发展。

从农业发展条件看，资源与环境的硬约束逐渐增强。农业污染加剧，我国单位农田的氮肥施用量远远高于世界发达国家，氮肥损失率在30%—50%，农药利用率仅为30%左右，南方部分水稻产区耕地重金属超标、华北地区地下水超采。土地质量快速下降，东北地区土壤中的腐殖质下降严重，导致稻米中的蛋白质含量每10年下降约1个百分点。农业劳动力兼业化、老龄化、妇女化趋势不易逆转。大量农村劳动力向城镇转移，青壮年劳动力、受教育程度相对较高的劳动力、男性劳动力占农村劳动力的比重大幅下降，农业青壮年劳动力短缺、农忙季节短缺、区域性短缺问题突出。

从农业发展的市场特点看，结构性矛盾不断增加。一方面，农产品供求“紧平衡”的格局短期内难以缓解，部分品种的生产过剩与一些品种的需求短缺同时存在。另一方面，国内生产成本的“地板”与国际市场价格的“天花板”的双重挤压日益明显。此外，区域布局与资源禀赋条件不匹配，北粮南运与南水北调并存，粮经饲结构不合理，一些农产品库存增加与部分农产品进口增加并存，种养结合不紧密、循环不畅，地力下降与养殖业粪污未能有效利用并存。

从农业发展的效益特点看，高成本、高价格的“双高”趋势短期内较难改变。2003年以来，各类农产品生产费用全面上涨，种植业中每劳动日工价、每亩土地成本、每亩化肥成本、每亩机械成本均持续走高。2006-2013年我国稻谷、小麦、玉米、棉花、大豆生产成本年均增长率分别达到11.0%、11.6%、11.6%、13.1%、12.0%。农产品价格波动性上涨，影响因素日益多样化，不确定因素也不断增多，如供需结构变化、货币过度供给、国际价格传导、突发事件、新闻曝光等。

从农业发展保障看，农业农村制度安排从被动调整转为主动设计。2000年之前，我国农业农村的制度安排以被动调整为主，如家庭承包责任制的实施、粮食流通体制的改革、税费改革等。新世纪以来，尤其是2004年以来，12个中央一号文件彰显了农业制度安排的主动性。[3]在道路自信、理论自信、制度自信的引领下，“三农”政策顶层设计的特点将愈发明显。

综合上述农业发展的主要特征看，部分方面(如发展动力、发展保障)已经进入阶段性的稳定态势，而更多的方面(如发展方式、发展条件、市场特点和效益特点)尚未进入稳定状态。为此，中国农业发展整体上尚未全面步入“新常态”，仅是“部分新常态”。这就要求农业发展应以更加积极的姿态主动适应宏观经济新常态，采取有效的政策措施应对经济新常态对农业现代化提出的新要求。