食品安全战略的路径选择

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。这是中央首次用单独成节的方式在五年规划建议中阐述食品安全，显示出该问题的重要性和紧迫性。值得注意的是，它不仅从社会治理创新角度提出食品公共安全，还将其纳入推进健康中国建设的范畴，并最终立足到坚持共享发展，着力增进人民福祉。如何理解食品安全战略的背景，把握食品安全“十三五”规划的内涵，都值得深入探讨。

当前我国食品安全基本形势

大产业，弱监管。发达国家历史表明，食品安全事件的爆发都是在农业人口数量下降到总人口的50%以下时出现的。当前我国常住人口城镇化率已达到55%，随着食品加工业的扩张，从农田到餐桌的链条越来越长，发生问题的概率增加。同时我国城乡恩格尔系数处于35%左右，社会整体消费水平不高，各种层次食品消费需求交织，低端市场的广泛存在诱发企业机会主义行为。复杂的消费结构催生出“多、小、散、乱”的产业结构，截至2014年底各类有证的食品生产经营主体数量已达1100多万家，无证的小作坊、小摊贩、小餐饮更是不计其数，食品安全的产业基础极为薄弱。监管主体和对象比例严重失衡。“大产业，弱监管”的矛盾十分突出。

不设防的农村，高风险的城市。食品安全的内涵可分为数量安全、质量安全和营养安全三个层面，其中数量安全与质量安全具有内在冲突。中国用全世界9%的耕地养活了20%以上的人口。这一成就的代价是每年消耗32万吨农药，250万吨农业塑料薄膜和数千万吨化肥。粗放的农业生产模式过度依赖化学投入品，农药残留已成为食品安全最大的风险。食品产业是全过程链条，食用农产品源头治理压力加大必然传递到下游生产加工、流通消费各环节，过去发生的三鹿婴幼儿奶粉事件、瘦肉精事件都说明了这一点。随着城市流动人口增多，“生人社会”滋生了各类利益驱动行为，安全风险不断聚集。为回应消费者诉求，政府加大了城市食品安全监管力度，但城乡之间基本监管服务并不均等，“问题食品”又转而流向农村监管薄弱地带。于是，“不设防的农村，高风险的城市”成为双向恶性循环。