央地关系调整的几个误区是什么？

原题：央地关系调整应避开的几个误区

中央与地方关系是我国政府运行中最为重要的政治关系之一。我国作为复合单一制国家，央地关系具有极其复杂的制度路径和社会规定性。自党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）以来，央地关系进入一个新的调整阶段。当前央地关系改革进展不大，特别是传统的五级政府间职能仍然绝大部分重叠，即横向“一马双跨”、纵向“一根针穿到底”的现象非常普遍。在以行政审批制度改革为具体抓手的市场化改革和社会治理改革中，面对新常态经济时代逐渐增加的财政压力，各级地方政府的“不适应”开始彰显，中央与地方关系亟须调整。总结以往的经验，结合当前社会发展的实践，笔者认为，央地关系调整应当避开以下几个误区。

简单强调发挥“两个积极性”，可能导致政府管理更加复杂

发挥中央与地方“两个积极性”，是我国政府自计划经济时代就一直遵循的重要原则。在计划经济体制下，“两个积极性”的提出，在机制上保障了政府间权力的相互制约，特别是有利于来自中央政府的整体控制。在计划经济向市场经济过渡的特殊时期，对于地方发展经济的积极性的提倡，实质上加快了中国市场化的改革。随着市场化改革的深入，尤其是在“职责同构”的体制下，对“两个积极性”的简单提倡，使一些领域央地关系变得更加复杂。由于中央与地方政府之间职责重叠，尤其是在同一事项管理中，基本是分段管理。因此在压力体制下，出于政绩的需要，中央相关部门和地方各级政府均会选择在同一个领域一起发挥积极性。按照“集中力量办大事”的逻辑，这恰是体制设计的出彩之处。但是，这种没有前置条件的简单发挥，忽视了央地关系中复杂的选择性履责。“两个积极性”表面是一致的，但在内在利益架构中双方着力点实际存在相左的方面。中央积极性作用在全国整体性发展上，地方积极性作用在利用中央政策发展地方特殊性方面。这样，就有可能出现中央政策执行不到位的情况。今后要突破这种困境，重点在于要把原本“在一处使劲”的“两个积极性”置放在不同的领域中去发挥，中央积极性应在归中央政府管理的范围，地方积极性更多体现在地方特殊性公共物品提供中。

中央的积极性，应当更加注重中央事项的履行，加强中央政府的直接管理，特别是重要宏观调控的部门在地管理的垂直化，真正实现中央的事情中央管理，而不是中央的事情地方代管，增加监督成本和道德风险。增强中央管理部门的无层级化“对口管理”。

地方积极性，更多体现在突出地方偏好方面。基层政府能够比中央更加及时准确地了解地方居民的偏好，地方政府应获得较多的社会自我管理的权力。例如，20世纪80年代以来发达国家进行地方分权改革的一个重要原则是“公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”。相较于中央政府较为统一的管理，“地方积极性”实际上是多重积极性，是省级以下四级政府的积极性。在实践中，应当避免将不同层级地方政府的积极性简单化，还是应采取机制创新的办法，合理激发地方积极性。

发挥中央与地方的“两个积极性”，应将表面的“齐抓共管”逐步改为协同治理下的“合作伙伴关系”。在全面履行中央与地方的共同事权的过程中，应充分注意到中央与地方相关职责中的“共同利益”，双方基于“共赢”而合作，应更加注重合作机制的构建，增强政策沟通，实现社会整体治理。