宅基地权益的有偿与无偿

多年来，虽然农村土地管理制度不断完善，但宅基地制度的改革却举步维艰，争议甚大。然而，无论是对于农民的财产权保护，还是对于土地资源的合理利用，抑或新型城镇化建设来说，这一项制度的改革都是必需的。因此，在本轮土地制度全面深化改革中，宅基地制度的改革走向一直为人所瞩目。

中办和国办在2015年11月联合下发的《深化农村改革综合性实施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。笔者认为，这一改革思路，意义非常重大，有必要专门加以分析和讨论。

宅基地制度的问题在哪里

农村宅基地制度的问题较多，但从开发利用的角度来说，现行制度最大的问题在于，土地资源的严重浪费。虽然我们并没有关于全国农村宅基地面积的完整数据，但国务院在2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》显示：“1996—2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少了1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。”

这是一个较为反常的现象。因为通常来说，快速城市化会带动大量农村人口向城市集聚，农村居民点会因此减少，农业用地则会随之增加。但中国过去30多年的城市化似乎只实现了人口的积聚，农村住宅的用地规模不但没有减少，反而越来越大。

对于这个问题，流行的解释认为，这是因为中国“旧的城市化”模式，专注于“土地的城市化”却不重视“人的城市化”，即没有为入城的农民提供与城市化平等的教育、医疗、住房等社会保障制度，所以这些入城农民不得不游走于城市和农村之间，在城市工作赚钱，然后将收入用于农村建房，以防止自己在城市竞争失败后流离失所。

这样的解释是合理的，但并不全面，因为其忽视了农村宅基地取得和退出制度本身。关于宅基地的取得和退出，虽然并没有全国性的法律予以明确规定，但各地实际上采取的是“村民申请—政府许可—无偿划拨”制度，而在这种制度下，农村宅基地的面积和规模是无法减少的，土地资源也是无法得到最合理的利用的。

以2000—2011年间入城的1.33亿农民为例，我们假定其中有一半为男性，那么根据上述制度设计，当这6000多万农民在18—25岁结婚并单立一户时，无论他们当时是否在城市已经立足，都不妨碍其在农村申请宅基地。虽然并非所有的人都能申请到，但既然是可以无偿申请，那么必然有数以千万计的人是会努力争取这个机会的，而这意味着大量的土地资源必然要被占用。

那么，当这6000多万“前农民”在城市安居乐业之后，乡下宅基地和宅基地上的房屋如何处理呢？现行《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。而各级政府则认为，农民的住宅虽然可以出售，但对象仅限于同村居民，城市居民不得购买农民住宅和宅基地，也不得占用农民集体土地建住宅。（可以参见国务院办公厅1999年5月下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》；国土资源部2008年11月下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》；国土资源部与国务院法制办2015年3月发布的《不动产登记暂行条例实施细则（草案征求意见稿）》）

遗憾的是，除非特殊情况，同村的村民很少有意愿来购买这些“空置房”和宅基地，因为留守在农村的村民基本也已经无偿分配到宅基地了，没有这方面的需要。而他们的子女，未来成家之后依然还可以再申请一块宅基地。既然现行的制度允许领取“免费的午餐”，那为何要掏钱去购买呢？