宅基地权益的有偿与无偿（2）

如何改革宅基地制度

有些人痛惜土地资源的浪费，于是主张说，宅基地是集体所有的，既然这些“前农民”已经脱离集体，那么应当将其宅基地收回，然后分配给新生人口。这种见解貌似合理，但却几乎不可行，原因在于多数宅基地上面都建有房屋，而房屋归已经入城的“前农民”所有。除非数以千万计的“前农民”自愿放弃房屋所有权，又或这些房屋倒塌而没有复建，否则是无法合法地把这些宅基地分配给新生代农村居民的。于是，中国大陆在城市化过程中出现“农民越来越少，农村宅基地和农民居住点却越来越多”的现象，也就不足为奇了。

那么应当如何改革宅基地制度呢？近些年的政策一直是从保护农民的土地权益角度来看待这个问题的。比如，党的十七届三中全会和十八大都提出，要“严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。十八届三中全会也提出，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。

《深化农村改革综合性实施方案》所确立的“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”改革思路，极为重要。因为只有将“有偿使用制度”与“自愿有偿退出机制”结合在一起，宅基地制度的改革才不是单兵突进，而是有“系统性思维，整体谋划和顶层设计”的改革。

现有改革方案亟须完善

对照《实施方案》所提出的宅基地改革思路，反观现有的改革方案，不能不说，我们还有很多工作要做。

比如，2015年2月，全国人大常委会批准了国务院提出的“在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度有关规定”的提案。虽然这个提案提出要“改革宅基地管理制度，暂停实施相关法律条款”，但改革的对象却不是宅基地“村民申请—政府许可—无偿划拨”的取得方式，而是将第62条第3款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，暂时调整为“使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批；使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批”。

也就是说，这个改革方案只是下放了宅基地的外部审批权限，并没有对这一项制度的内核进行改革和试点。然而，一如前述，“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”，才是最需要通过试点来明确改革方向的。宅基地审批制度的下放改革，既不是最迫切的，也不是最重要的。

当然，我们对于事物本质的认识都有阶段性，都是在逐步摸索中前进的，因此也不能苛责年初的改革方案。不过，既然现在《实施方案》高度重视并明确指出了宅基地制度基本的改革思路，那么接下来就应当尽快选择适合的区域，暂停实施《土地管理法》第62条第1款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，暂停实施国务院办公厅关于“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”的系列政策，从而积极稳妥地探索“宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”。事实上，我国很多地方已经在开展这一项试点工作了，法律层面所要做的不过是给其合法的“先行先试权”而已。

要看到，就土地和住宅制度而言，在1980年代，中国的城市进行了土地市场化和住房商品化改革，而农村的改革却没有跟上，依然沿用了计划经济时代的“无偿分配制度”。而今天的中国农村，毫无疑问，已经到了必须“让市场在宅基地资源配置中起决定性作用”的时候了。