相对集中处罚权改革研究（2）

二、跨部门集中行政处罚权的原则

(一)特定的专属管辖不宜集中

对于法律、法规明确规定由某个机构专属管辖的职能不应当集中。

(二)围绕核心事务整合职能

城市管理领域的相对集中行政处罚权制度应以市容环境卫生为原点进行权限整合，向城市运行管理的其他子系统，进而向城市建设、城市规划领域延伸。

(三)集中的事项之间应具有关联性

只有将那些具有“相关性”或“相近性”的项目集中在一起，才比较符合提高行政执法效率的要求，市容环境卫生与废弃物管理、环境管理、交通管理等城市运行领域息息相关，进而与城市规划、城市建设也有联系。如果不对整合职能的范围进行限制，难以避免职能无序扩张的状况，甚至可能造成职能的泛化，以至于成为“二政府”。

(四)职能的专业性与综合执法的关系

综合行政执法改革实际上是对专业执法的强化或者补充。确定相对集中行政处罚权的范围还应当立足这一原则，其内容应主要集中在日常的、案情简单、能直接判断不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为。而对于那些案情复杂隐蔽，专业性、技术性较强的违法案件则应由专业执法部门保留处罚权。

(五)精简和效能原则

为了减少行政权限不清造成的行政低效问题，集中的各项职权，要尽量实行整体划转，减少部分划转。后者容易造成因权限不清或无法划清，在局部又形成了新的权限交叉、多头执法、主体不明、权限不清。

(六) “一事不再罚”原则与相对集中行政处罚权

不同法律，基于不同的立法目的，实施不同的法律责任。对于同一行为违反多个法律的，理论上至少存在两种处理方式，既可以由各个机关根据各自领域的法律制度分别处理，也可以采取综合执法的方式由一个机关集中处罚。

(七)城管职能范围与其法律地位相适应

相对集中的权力要按照被管理对象的性质、特点、范围、规模、管理难度，按照行政主体设置的主要目的、该领域的政府职能内容、权力产生的依据、行政层级、相关部门的协调程度、机构队伍规模、人员素质以及行政主体的社会认可程度等确定相对集中权力的范围，管理者、管理事项、被管理者三个要素相适应，方能起到较好的效果。

三、城管行政执法体制的纵向结构：央地关系

城管执法体制正是打破传统条块模式，开展跨部门执法的样本。回归传统的条块结合的管理体制，城管机关成为住建部门的下属机构并不符合行政管理体制改革的趋势，也有可能使得城管机关作为综合执法体制改革的试验田所取得的成果消失殆尽。从中国地区差异巨大的国情看，城市管理更应作为突出地方特点的事务，主要由地方政府管理。中央更多通过立法、制定标准等方式进行宏观调控。基于以上考虑，对城市管理行政执法局这种综合行使原由本级政府若干部门行使的行政处罚权的新型行政主管部门，不能按照计划经济体制下的旧思路处理与上级政府有关业务主管部门的关系。也就是说，不能用条条管理的“归口”思维，来确定城市管理行政执法局归哪个“口”。城市管理行政执法局行使的就是本级政府赋予的权力，不是哪个上级部门赋予的权力。同时，城市管理行政执法局的职责又涉及若干部门的权力，不能将被集中行政处罚权的某个部门的上级业务主管部门确定为城市管理行政执法局的上级主管部门。但是在传统的条块结合的行政管理体制尚难以动摇的情况下，从有利于城管制度发展的目的出发，在中央层面确定一个部门，承担全国城管体制改革的指导、协调功能，作为权宜之计尚可，但是如果将城管机关改造成为住建部门的“子弟兵”则无疑是开历史的倒车。