相对集中处罚权改革研究

注释：国家社科基金重大课题：国家治理体系现代化与法治政府建设。

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都对深化行政执法体制改革提出要求，并提出推进跨部门综合执法。从1990年代开始的城管相对集中行政处罚权改革，是最早推进跨部门综合执法的领域。二十年来，在一片质疑声中，在缺乏顶层设计和法制保障，尤其在行政组织法律缺失的情况下，城管执法体制改革的实践一路高歌猛进，“野蛮”生长，在全国遍地开花。随着改革的深入，行政处罚权限横向上无序扩张，纵向上行政执法层级设置不合理等问题越发突出，亟待理论回应。本文将城管相对集中行政处罚权的变革作为分析样本，以行政权力横向和纵向配置及其法治保障为中心，希望为跨部门综合执法体制改革提供镜鉴。

一、从行业执法到跨部门执法：城管职能无序扩张的现实

城市管理领域由行业执法体制发展到跨部门综合执法体制。随着改革的深入，传统的条块分割的行业管理与跨部门综合执法之间的矛盾愈发突出，横向上行政处罚权跨部门集中的原则不清导致城管机关权限无序扩张，居于权力链条末端的处罚权与居于前端的许可权严重脱节。

(一)中央层面

以1996年的《行政处罚法》为界，城管领域的跨部门集中执法改革经过两个阶段，一个是建设部主导下的城建监察制度，另一个是国务院法制办启动的城管相对集中行政处罚权改革，二者都是在城市管理领域，由一个机关行使多个机关的行政处罚权。相对集中行政处罚权的制度比城建监察制度集中的处罚权范围更宽泛，从城市建设、规划、市政、园林、市容环卫五个领域扩展到7＋X个领域。

(二)地方层面

在全国范围内实行城管执法体制的地区，除少数地方作了少于七方面的限制性规定，大多数作了扩张性规定。随着城管职能范围的扩大，城管行使行政处罚权的事项已经由初期的市容环境卫生扩展到旅游管理、劳动管理、民政管理，甚至计划生育卫生管理。城管执法的空间不断延伸，从马路、街道等公共空间进入小区，例如人防工程的执法很多发生在居民小区中，甚至进入居民家中，例如供暖管理、房屋租赁的执法需要到居民家中进行调查和处理。执法的专业性不断提高，从市容环境领域执法人员“眼见为实”的调查取证方式发展到需要专业设备才可以认定案件事实，例如河湖管理、燃气管理的处罚需要专业设备进行认定，甚至有些职能的行使需要专业鉴定机构的参与，例如北京城管职能中关于古树名木的鉴定。城管综合执法的职能无序扩张，集中行政处罚权的领域横向延伸过宽，将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中，造成城管机构的不同职能之间关联度降低，城管行使的职能与其他部门行使的职能之间依存度增高，进一步加大执法的协调难度，增加执法成本，降低执法效果。

相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，也在一定程度上肢解了行业管理职能，违背了相对集中行政处罚权的初衷，影响了整体行政管理效益。因此，必须框定相对集中行政处罚权的原则，厘清城管机关综合执法的边界，才能促进跨部门综合执法的协调发展。