相对集中处罚权改革研究（3）

四、从跨部门综合执法走向基层政府综合执法

虽然相对集中行政处罚权的城管体制改革在一定程度上解决了条条管理、部门权责交叉、推诿塞责等问题，但是基层执法力量的不足，不能满足实际监管需要，日常监管不到位，执法沉不到底，管不到边等问题在城市管理中普遍存在。作为区政府派出机关和基层人民政府，承担着大量的属地管理责任，但现行的法律却没有给街道(乡、镇)赋予相应的处罚权力，有责无权的现状，使得街道(乡、镇)无法发挥其应有的作用，难以落实属地管理责任。区县主管机关承担行业执法责任，街道办事处承担属地管理责任，二者权责不统一，造成“看见的管不了，管得了的看不见”。行业主管部门“条条”形式的执法体制已经无法适应城市管理的需要，尤其是对于一些人口集中、执法任务重的大中城市，需要打破部门行业执法的格局，走向街道办事处、乡镇政府为主体的基层政府综合执法。无论是上海还是天津的立法尝试，很难在国家法律层面上找到依据，从行政组织法、《行政处罚法》中都无法找出街道办事处作为相对集中行政处罚权行使主体的法律依据。城市管理实践中相对集中行政处罚权完成了从多个部门向一个部门集中的第一阶段，目前开始进入从区县级城管机关向街道(乡镇)一级政府综合的第二阶段，尤其是大中城市中以街、镇为行政主体的综合执法模式正在形成，但是基层政府综合执法体制改革面临的最大障碍是法律依据不足，而且修改的《行政诉讼法》和《立法法》可能使之成为全国普遍性的难题。修改的《行政诉讼法》第2条第2款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该条是对传统行政主体理论的突破，正式承认了规章授权组织的行政主体地位。2015年修改的《立法法》扩大地方立法权的范围，城乡建设与管理、环境保护也是地方立法权的重点领域。根据《立法法》的规定，全国共有284个设区的市获得地方立法权，而这些城市都开展了城管综合执法改革，通过地方立法解决执法主体资格是其实践的要求。无论地方采用地方性法规还是地方政府规章的行使授予街道办事处(乡镇政府)相对集中行政处罚权，都同样面临前文所述与《行政处罚法》的矛盾。

首先，科学、合理界定和厘清城管职能。以市容环境卫生作为核心职能为圆心，整合违法行为简单、多发，调查取证相对容易，专业技术性不高的职能，按照职能之间的关联性构建同心圆，包括：城市市容环境卫生，园林绿化，商贩(有照或者无照)违法占道经营，违章侵占城市道路、公用设施、影响市容的违章建筑(不含小区内)、环保、公用设施、市政公用区域节水、施工现场扬尘、非法散发广告和非法设置大型户外广告。黑车、黑导游、养犬等与城市市容环境卫生关联度不高的职能，由交通、旅游、公安等部门管理为宜。城管职能的运行空间应限于公共空间，尤其在市政公用区域内，不宜介入小区和居民家庭。

其次，城管与相关机关之间进行职能划转应遵循科学论证等法定程序。实践中可以采用行政机关提出、政府确定草案、组织社会听证、听取专家论证、确定正式方案、报批、公布等方式和程序。

再次，要改变中央和地方权力关系失衡、失范、失控状态，必须使中央和地方间事权划分走上法治化道路。从行政管理体制上，需要破除县以上政府职能部门作为行政处罚权执行主体的传统模式，在大中城市推行以街道办事处(乡镇)作为执法主体的体制改革。从法律制度完善上，应制定独立的地方政府组织法，明确街道办事处(乡镇)相应的行政职权。通过省级地方性法规或者规章的形式确定街道办事处(乡镇)行政处罚主体地位。

在执法体制中，由于相对集中行政处罚权的机关权限负责，更需要政府职能部门之间通过信息共享等方式加强协助，在专业执法中提高综合效益。

（作者简介：王敬波，中国政法大学法治政府研究院）