政策变通应遵循的几个原则

政策预期与政策实施的社会结果之间，时常存在落差。研究表明：在整个政策实施的过程中，政策制定的功能比率仅占10%，而政策执行则占90%。无论政策的制定还是政策实施，其效能都反映了一个政治体系的实际治理能力。从国家治理能力现代化的要求看，把握和调控好政策过程的政策变通，是切实提升政策效能的重要途径。

政策变通的主要类型

政策变通一般指政策实施中，政策执行者对政策内容和政策约束作出调整后实施的一种政策行为。政策变通后可能与原政策目标相一致，也可能与原政策目标不一致或相背离。政策变通可能是合理的，也可能是消极的。从政策实践看，政策变通大致呈现以下三种类型。

偏好型。政策执行者依据自身利益立场来界定政策目标含义，对政策作出选择性执行，其余则弃之不顾。尤其在政策界线相对模糊、政策内容和相应操作缺乏明确规范的约束机制下，这种选择性变通更易出现。此类政策执行行为基于其偏好和自定义，政策实施执行或神失，或形失，政策目标和政策重点局部性走样。

调适型。政策执行者在政策贯彻中对政策界线、内容侧重、宽严尺度等作出调适或创新。查尔斯·琼斯认为，政策规划的显性功能在于提出对于人们“感知的”社会现实问题的解决办法。但事实上，并非所有政策投放都能与客观政策需求“严丝合缝”。由此产生不对原政策作“不折不扣”贯彻，而在对政策原则精神把握的基础上作出相应调整行为。这种变通，客观上有着正负两种不同结果。这一类型的政策执行不拘“形似”，但求“神似”。政策目标、政策重点形式走样。

歪曲型。政策执行过程背离原政策规定，与原有政策目标、政策预期构成巨大偏移。通常说的“上有政策，下有对策”“歪嘴和尚念经”即是此类。总体上，这类政策行为对于原政策执行既无“形似”，亦无“神似”，形神兼失，完全走样。实质上这是一种“政策梗阻”和“政策变形”。

政策变通的主要原因

政策变通是政策过程中时常遭遇的问题。一定意义上，“政策变通”是难以规避的。正因如此，20世纪七八十年代发达国家形成了一场颇有声势的政策“执行运动”，政策研究领域则形成了探究更好的政策执行效能的热潮。

由政策执行的“主观性”导致。由于对同一个政策结构、政策目标主观认知的差异和把握侧重的不同，形成对原政策执行的主观性变通。尤其是一些地方政府出于当地利益考量，使政策变通成为当地政策过程的“常态”。借口从实际出发进而进行政策变通，甚至成为一些地方政府和领导干部“乱作为”的一种表征。这是政策变通的“主观性”界面。

由政策投放的“客体性”导致。任何政策的“普适性”与特定区域之间存在一定不对称。中国作为单一制国家，公共政策具有统一性，但各地区社会状况差异极大，同一政策投放到不同地区，与当地现实情况和政策需求未必完全吻合。美国政策学者史密斯在研究政策执行过程时描述了政策的执行形态，认为理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，是影响政策执行效能的四大因素。特定客观情境使得政策必须在作一定调适后方可有效推行。这是政策变通“场景性”界面。

由政策制定的“供给性”导致。社会变革的复杂性，社会环境的变动性和信息的不对称性，特别是人类理性的有限性，从根本上决定了国家不可能精确无误地作出最恰当的政策安排。至于哈耶克说的“致命的自负”，亦是政策领域的常见现象。由政策本身各种质量问题导生的“不得不变通”，成为政策变革的一个重要缘由。而政策界线的模糊性、政策约束机制的某种宽泛性，亦给政策执行的自由裁量提供了条件。这是政策变通的“供应性”界面。

由政策本身的“应时性”导致。任何政策都是特定治理情境、治理命题的产物。政策介于法律和决定之间，本身具有某种驱动性。政策的动态性结构和特征给政策执行变通提供了空间和可能性。一定程度上，它构成了政策变通的客观约定。这是政策变通的“因时性”界面。