对北京市户籍制度改革的几点认识

十八大以来，为加快推进农业转移人口市民化，国家对人口城镇化政策进行了重大调整，明确“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，并以此为政策架构和战略基调，开启新一轮户籍制度改革。在推进京津冀协同发展战略驱动下，北京市户籍制度改革如何搞好与疏解非首都功能的战略跟进、与严控人口规模的战略综合，进而达成服务人口与调控人口的战略平衡，需要具有战略思维，拓宽视野，把握要点，科学操作。

在改革视野上：认清时代特征、把握思想内涵

2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），对全国户籍制度改革进行部署安排，要改的事项共涉及户口迁移政策、人口管理制度和公民权益保障等3个方面、27项任务，参与的力量共涉及中央国家机关20多个部门和各省、自治区、直辖市人民政府。本轮户籍制度改革不仅政策组合全、推进势头足，而且时代特征明、思想内涵新。

以人为本，赋权增利。户籍制度之所以需改革，是因为城乡及城市二元户籍结构导致公民部分权益在流动中流失，容易诱发社会不公、积累社会矛盾；户籍制度改革之所以复杂，就在于它直接与就业、住房、医疗、教育、养老及其他社会福利的管理挂钩，并形成了路径及惯性依赖。然而，改变这种附加在户籍制度基础上的城乡居民间不平等的权利状态，关键在于赋权和增利，即通过一系列制度改革，赋予农民与市民同等权利，分享同等利益，获得同等待遇，最终改变城乡居民的身份差别。《意见》发布实施，实质上是一场针对不平等权利而发起的“攻坚战”——到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

双轨推进，法制助力。户籍制度可简单理解为户籍（政策）和（福利）制度的集合体，改革户籍制度也理应沿着政策和制度两个层面共同发力。如《意见》明确，在“坚持统筹配套、提供基本保障”原则下，提出“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”双轨推进的路径。实施差别化的城镇落户政策，逐步解决已经转移到城镇的农业转移人口落户城镇的问题；另一方面，建立均等化的公共服务制度，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务常住人口全覆盖。前者实质上是一种户籍政策调整，后者才是真正意义上的户籍制度改革，两者统筹、路径接轨，并配以居住证管理这一法规助力推进。

城城有责，没有例外。在中国城乡关系发展实践中，城市利益处于优先考虑和发展的地位。在这种政策思维惯性影响下，近年来地方主导的户籍制度改革，以城市为中心、为城市发展服务的倾向明显，尤其是在部分特大城市，要么以学历、纳税、投资为标准而“嫌贫爱富”，要么以严控人口规模为理由而“坚守城门”，偏离户改主题，忽视社会公平。为此，《意见》一改既往对特大城市只作原则性要求的做法，给出了备受社会广泛关注的制度安排——在重申严格控制特大城市人口规模的政策要求下，明确提出“改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度”，并对积分指标、落户对象及操作原则等提出了明确要求，除释放政策的公平性外，更强调政策的导向性——加快人口融入，城城有责，没有例外，而且规模越大责任越大。