对北京市户籍制度改革的几点认识（2）

在改革要点上：找准“改”的切入点、把好“革”的平衡度

外来人口大规模聚集膨胀决定了北京市户籍制度改革的目标应由域内的城乡关系调整转变为与域外的人口关系调控，要点是优先吸纳存量、有序引导增量，把城镇化水平做得更实，而不能把规模搞得更大,关键是搞好平衡。为此，应理清人口规模控制与户籍制度改革的内在逻辑关系，把握两者的综合平衡，重要的是交叉聚焦、摸准问题，找准“改”的切入点、把好“革”的平衡度。

以实施积分落户政策为契机，破解户口审批权力“分散化”，把握迁移政策对接平衡。建立积分落户制度，是在严控特大城市人口规模、严格超大城市户口迁移背景下提出的，本义并不仅仅是“添人加口”，而目标重心在于改进现行落户政策，即通过积分的方式增加户口迁移政策的公开透明度，凸现特大和超大城市户口迁移政策调整的社会公平性。一定意义上，没有“改进”就没有积分，有了积分则应确保落户公平，这是从整体上理解把握积分落户制度走向的逻辑主线。积分落户北京，比“公平”更为显要的关键词是“规模”，就是年度总量从何而来。多年来，尽管秉持相对比较严格的户口迁移政策，但由于无法对户口资源及迁移政策实行统一调配和管理，进京户口审批部门只增不减，迁入总量逐年扩张。这种格局若不去主动改变，在严控人口规模的重压下，积分落户北京就有可能变成一张“白条”。稳妥起见，应在给积分做加法前对行现行政策先做减法，可对现行落户政策做“修枝剪杈”的“改进”，即在现行政策落户总量之内适量做减法，确保政策对接而总量平衡。落户做减法不易，积分做加法更应慎重，特别是在指标体系设计时，不能擅自“运算”，还应服从服务于居住证管理的制度需要。

以构建居住证制度为重点，破解权利属地保障“碎片化”，把握管理服务对等平衡。居住证制度，从要素构成及逻辑关系看，是有关居住证证件申领、公民权利享有、常住户口申请等管理的政策集成。在北京，实施居住证制度的核心任务是，以有限的公共服务换取尽可能多的基本信息，而有限的供给则是管理的重点。因此，应本着立足现有、梯次配置、梯度享有的设计理念，以增大服务半径和管理纵深为设计轴线，以连续居住年限为梯次，以参加社保年限为梯度，把分散在部门间“碎片化”的管理服务整合形成体系，在不降低现有服务保障水平基础上强化制度的导向作用。这里，应把握“三个环节”，统筹“两个界点”，降低“起步门槛”。“三个环节”，即证件申领的起点管理、居住服务的过程管理、积分落户的落点管理等环节。其中，起点影响覆盖人群，落点关系制度走向，两点关联决定管理纵深，一定程度上，这两个点是居住证制度的“两个界点”，必须统筹考虑、一体化设计。“起步门槛”即证件申领条件，这是居住证制度建设的根基和管理的起点，直接关系为谁服务这一原则问题，门槛不能高。另外，低门槛更有利于补齐北京市常住外来人口基本信息管理这一短板。

以建设人口基础信息库为目标，破解基本信息管理“零散化”，把握信息供需对称平衡。建设人口基础信息库，是国家推进户籍制度改革、健全人口信息管理制度的重要载体。建立和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识的、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，是打破人口信息零散化管理格局、减少人口服务管理信息不对称问题的重要举措，为制定人口发展战略和政策提供宏观支持，为人口服务和管理提供微观支撑，是保证人口宏观决策与微观执行融会贯通的“操作系统”。人口基础信息库的建设，逻辑上是促进人口登记与统计的信息统筹和供需平衡，管理上采取了“居民身份证+”的连接方式，即除公民身份信息外，关联了劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等10项信息，其中公民身份号码是唯一关联体。可以看出，居民身份信息的属地采集则是建立人口基础信息库基础之中的基础，而夯实这一基础应在两个方面用力：一是建立健全实际居住人口登记制度；二是建立低门槛或无门槛的居住证制度。在北京市能做到和做好这些，无疑是在为非首都功能疏解和人口规模控制堆制人口电子“沙盘”。