推进我国政府绩效管理与评价的五点建议（2）

绩效管理是我国政府改革方向

第一，绩效管理既是政府改革方向，也是建设责任政府的核心环节。从2003年中央提出“建立预算绩效评价体系”，到党的十八大提出“严格绩效管理”，再到2014年新《预算法》中讲求绩效的相关条文，都说明它是政府改革的方向，也是十八大做出的政府改革的庄严承诺。而且，绩效指标能量化部门业绩，落实政府责任，并通过逐年评价反映出其绩效进步，因而是实现责任政府的关键措施。在我国，责任政府不仅包括“问题该谁负责”，更包括勇于担当、领导人民克服困难，而绩效管理适应了这点，因而对治理懒政或“拍脑袋”式蛮干有重要作用。

第二，从绩效评价现状看，也有必要推进绩效管理。2003年以来，各级政府积极探索绩效管理的中国化，建立了绩效(考绩)办、财政两套机构，形成了以“考绩”和“预算绩效”为内容的两个评价体系。但从效果看，却不甚理想：

首先，两大评价体系重复，效果相互抵消。部门考绩和预算绩效评价的实质都是绩效管理，问题是该怎样做？对此，绩效(考绩)办采用的是“目标/节点”法，以“三个率”，即政府重点工作完成率、部门业务工作完成率和满意率为指标，而财政主要评价项目预算。虽然两者均实行指标管理，但内容大相径庭。这就出现了以下问题：(1)两者传达的绩效信息不同，致使各部门在执行中一头雾水，不知道什么是绩效以及应该怎样提高绩效。(2)重复评价使部门忙于应付。(3)管理效果抵消。两套评价指标因内容、依据不同，评价结果也不尽相同。

其次，财政绩效评价上存在“三不”现象：(1)项目过多“评不了”。当前的财政绩效评价主要指项目评价。项目绩效评价固然重要，但有某些固有弱点：“一个项目一套指标”、周期长、成本高，因而它适宜对特定支出项目——政策性项目和公共工程项目——的评价，而不宜普遍评价。现在，各级政府的预算项目很多，既有本级政府的，又有转移支付专项，面对如此多的项目，凭财政力量是无论如何也“评不了”的。(2)项目过散、过杂“无法评”。在我国，预算项目不仅数量多，且变化大，稳定和连续性差，为此财政无力做到“每个项目一套适用指标”，即使做到也成本过高，且项目一变，指标就前功尽弃。何况，有些具体行政性项目，如购置电脑或开会等，是说不清绩效的，因而存在着“无法评”的难题。(3)评价结果“用不上”。评价结果“用不上”既有绩效指标不适用的原因，更有缺乏绩效预算等环节支撑上的原因。“三不”现象表明，尽管动用了大量人力、财力，却未获得预期效果。这点值得深思。

再次，政府考绩多流于形式，被考评者不服。我国的考绩制始于20世纪90年代“万人评政府”，由各级党委或政府绩效(考绩)办实施，本意是治理官员的滥政和懒政。2013年在中组部出台有关文件后，地方多数转挂靠组织部。经多年探索，各地形成了以部门和下级政府为对象的考评体系。在考绩上，当前的问题主要有：(1)考绩方法脱离了绩效。“目标/节点”法属于过程管理范畴，是工作检查，而绩效评价属于结果管理，二者并非同一回事。(2)由于该指标体系重点是说明“我做了什么”和领导的决定执行如何，而排斥了拨款这一因素，因而它不只是起到了领导“指挥棒”作用，还使一些有明显缺陷的领导决策被强制贯彻，从而造成全局性损失。(3)指标体系忽略了部门职能和服务效果，且稳定性差、易数字作假，因而被考评者对结果“不服气”。这三点表明，尽管我们视考绩为建设责任政府的“抓手”，但事实上它在治滥、治懒上的作用是有限的。

总之，无论是重复评价，财政上的“三不”现象，还是考绩上的不服气，都指向同一问题：绩效管理有自身规律，绩效评价固然重要，但无法替代绩效管理。这也说明，我国在责任政府、绩效政府建设上忽视了绩效管理，因而进展慢。目前绩效管理到了“是进还是退”的关键时期。逆水行舟，前进才有出路。