推进我国政府绩效管理与评价的五点建议（3）

加拿大和美国做法的启示

加拿大绩效管理始于1994年，领导机构为国库委员会秘书处(TBS)。加拿大在项目评价初期实施过程中遇到了诸如因项目过多、过杂而“评不了”，评价结果“用不上”等难题。通过反思，他们发现：(1)尽管项目评价重要，但只是环节之一，若无绩效(战略)目标、绩效预算等环节支撑，评价结果并不会引起部门重视，更谈不上改善管理，而要建立这一支撑体系，联邦政府就应由项目评价转为对部门的整体绩效评价，进而进入绩效管理。(2)部门是绩效责任主体。而政府和财政的任务是为之创造条件，包括实施绩效拨款，开展对部门(战略)和政策评价等。(3)信息公开是基础，政府应通过公开绩效信息，使之在阳光下运行，并建立绩效信息库，解决信息不对称下“绩效造假”等问题。按此思路，2000年加拿大制定了“为了加拿大”战略，2003年形成新的绩效管理框架(见图3)。在该框架中，处于底层的是项目评估，然后依次是政策评估、部门评估或战略评估、专家对部门绩效的整体评估。而左方是对应的指标体系或评价报告。到2010年，加拿大实现了责任政府的战略转型。

美国的绩效管理始于克林顿时代，1993年在总结英、德等经验后，美国拟定了立法优先、部门为主的“新绩效预算”方案：第一，由国会通过《政府绩效与评价法案》(GPRA)。该法案确立了以部委为主，以战略计划、绩效目标、绩效预算和绩效评价为内容的绩效制度框架：(1)规定“每个部门必须于1997年9月30日前向管理与预算办公室的负责人和国会呈交关于项目执行的战略计划”。(2)要求各部委“呈交的战略计划应当涵盖自本财政年度(指1993财年)起的不少于5年的时间，并且至少每三年进行更新和修订”。(3)规定“2000年3月31日以前，以及今后的每年3月31日前，每个部门的负责人应当准备并提交给总统和国会一份上一财政年度项目绩效报告”。第二，授权总统领导绩效管理，成立以副总统戈尔为首的国家绩效评价委员会。其第一个行动是要求各部门删除繁文缛节规章，“将成吨的规章变成垃圾”，并发布了报告《从繁文缛节到绩效——构建一个花钱更少、效果更好的政府》(1993)，此后还发布了系列报告。第三，各部门应制定基于“顾客”的公共服务标准。经三年准备，1998年在联邦政府全面实施。绩效管理的效果是，1994年联邦财政收入为12586亿美元，赤字1582亿美元，而到1998财年，转为结余562亿美元，2000财年则结余达2510亿美元。此外，联邦政府还增加了民生支出拨款，并拿出2936亿美元补助帮助州、地方推进绩效改革。

总之，以上经验说明：绩效管理可以一步到位，也可以渐进进行；绩效评价是手段，尽管重要，但不能替代绩效管理；绩效管理应以部门为主，形成“一个中心，两大体系”，即以绩效指标为中心，部门绩效管理和项目化管理两大体系；责任政府既是绩效管理的条件，也是建设目标。

图3 加拿大的绩效管理框架(2003)