聚焦新常态 展望“十三五”（3）

在共享发展旗帜下增加公共服务供给

中国社会科学院财经战略研究院院长 高培勇

在共享发展的旗帜下增加公共服务的供给，是当务之急，也是重要之策。但是这件事做起来涉及一系列的包括理念、体制、结构、战略等等方面的重大调整，不是一个简单的事情。在当前有如下四件事是必须首先解决的：

第一，转换理念。有两件事应当首先转换，其一是公款，我们经常把政府提供公共服务的资金称之为公款，但是在现代国家治理理念条件下必须把公款理解为税款，税款和公款不是一个概念。其二是人民，人民放在公共服务的理念条件下就是纳税人，我觉得纳税人就等于人民，为人民服务就等于为纳税人服务。校正了这两个理念之后其他的事情就比较好做。如果认定公款就是税款，人民就是纳税人，纳税人缴纳税款干什么，为什么缴纳税款，其实就是向政府购买公共服务。政府为什么能够从人民那里征收到税款，也无非就是要用之于为人民提供公共服务。

第二，改革体制。我们的现行体制是和增加公共服务供给、共享发展这样的目标要求本身不相匹配的，从建国开始实行二元经济社会体制，实行了很长一段时间。在二元经济社会体制条件下主要表现在公共服务的提供体制上。一是以所有制划界，公共服务的覆盖范围主要是公有制企业，非公有制企业一般不在这个范围之内。后来随着改革开放的推进，非公有制企业逐步进入到这个覆盖范围，但是在提供公共服务的标准上又是低人一等的。一方面是非全覆盖，另一方面又是非均等化。二是以城乡划界，公共服务覆盖范围，基本上主要覆盖于城市地区，农村地区基本上不在这个范围之内，后来随着改革开放的进展，让公共财政阳光逐步普照到广大农村，但是对农村提供的公共服务标准又是低于城市的。

第三，结构调整。在中国经济新常态下，让政府扩大财政支出来扩大公共服务的供给，重点在于调结构。政府的支出基本上可以分为三类，一是基本的政府职能支出，二是经济建设性支出，三是社会福利性支出。我们的财政支出分布在三部分支出的比例大体是20∶40∶40，20%的财政支出用于政府基本职能的履行，40%的支出用于经济建设，40%用于社会福利，这是我们的结构。和很多具有现代意义治理国家的支出不大一样。比如美国的支出结构是30∶10∶60，把30%的钱花在政府职能的履行上，把10%的钱用在经济建设上，60%的钱用在社会福利性支出上；欧洲国家是20∶10∶70，用在政府职能上的支出是20%，用在经济建设上的支出是10%，用在社会福利性上的支出是70%。在政府的支出总量不可能出现根本性增长的条件下，我们只能寄希望于调整政府支出内部的结构去扩大公共服务的供给，基本的路径就是削减经济性建设支出，增加社会福利支出。

第四，拓展视野。我们以往把提供公共服务资金来源局限于财政预算，叫做一般公共预算，一般大家理解就是让财政拿钱搞公共服务供给。但是从今年开始，中国新预算法开始实施，新预算法的“预算”二字和老预算法的“预算”二字有重大区别。老预算法指的就是财政预算，新预算法指的是包括财政预算还包括政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营资金在内的所有政府性收支。目前财政预算和其他非财政预算之间的比例是60∶40，要扩大公共服务的供给，就不能仅仅局限于一般公共预算财政收支的调配。还要把政府性基金预算、社保预算和国有资本经营预算统统纳入到公共服务提供资金来源范围之内，而且要让统一的理念、统一的标准加以统筹管理。至于内部的分工只是在提供公共服务项目、渠道等方面的差别，但是根本的性质都是一样的，都是纳税人所缴纳的税款，都是我们可以用之为纳税人提供公共服务的资金来源。