破用地瓶颈 谋内涵发展

上海是个特大型城市，常住人口已达2425万。同时上海又是个地域狭小的城市，面积仅6340平方公里。在全国4个直辖市中，市域面积北京约为上海的2.6倍，天津约为上海的1.8倍，重庆约为上海的13倍。而经济总量仅从上世纪90年代初浦东开发开放起算，上海就增长了近30倍。由于土地资源紧缺，上海的建筑密度越来越高，道路交通越来越堵，“城市病”不断显现，城市承受能力受到严峻挑战，土地资源已成为上海发展过程中必须突破的瓶颈问题。当前在制订“十三五”规划过程中，对此应当认真研究和应对。

土地资源紧缺问题的若干分析

一是土地资源开发强度过高。上海在发展过程中，长期以来对土地的依存度很高。从上世纪90年代以来，建设用地几乎每年以数十平方公里的速度在增长。2014年末，上海的建设用地规模已超过3100平方公里，其开发强度已达到全市陆域面积的46%左右。而发达国家或地区的中心城市，其土地资源开发强度一般在25%以内。法国大巴黎地区的开发强度为21%，英国大伦敦地区的开发强度为23.7%。我国香港人口700多万，土地面积仅1100平方公里，人口密度不低，但土地开发强度仅为24%。上述数据意味着上海土地开发强度已是发达国家或地区代表性城市的2倍，土地资源已被高度透支，上海未来发展中土地资源正在接近极限。

二是建设用地配置结构不合理。上海的建设用地结构中，工业仓储比重过高，占全市建设用地总面积的27%，多达850多平方公里。其建设用地占全市比重是纽约、伦敦、香港的3至10倍。相应地，上海在住宅建设用地配置上，长期以来比重较小。上世纪90年代后，建设用地中住宅用地占比逐渐增加，但总量仍偏低。同时森林及公共绿化等生态用地也长期不足。尽管多年来上海生态建设的力度不断加大，今年全市森林覆盖率可达15%，人均公共绿地超过7平方米。但与全国21.6%森林覆盖率的平均水平和人均15平方米公共绿地的要求仍有较大差距。

三是用地规划布局存在“产城脱节”。从1997年到2010年，上海住宅用地近100平方公里，其中围绕中心城区的用地超过三分之二，新城新市镇用地仅30%左右。这种“摊大饼”式的格局使“产城脱节”现象愈演愈烈，道路交通资源及用地矛盾进一步加剧。由于城区人口过度集聚，占全市面积10%的中心城区集聚了1200多万人口，占常住人口总量的52%。加上数百万辆机动车也在这个区域停放或行驶，城市基础设施不堪重负，中心城区的承受能力变得日益脆弱，对城市运行安全造成严重的风险和隐患。

四是土地的市场价值难以实现。长期以来，上海的建设用地市场价值尚未受到充分重视，市场作用在建设用地领域尚未充分显现。目前上海单位建设用地规模绩效不高，其增加值每平方公里约7.5亿元人民币，用地规模绩效与世界同类大都市相比明显偏低，仅为首尔的14%、东京的12%、香港的11%。与深圳等国内发达城市相比也不理想，仅为深圳的65%。郊区建设用地绩效则更低。土地的市场价值被压抑，加大了用地需求的盲目性，刺激了建设用地的无序扩张，给土地资源带来了更大的压力。