破用地瓶颈 谋内涵发展 （2）

突破建设用地瓶颈的若干思考

当前，上海的建设用地资源正在接近极限。在地域面积不增加、建设用地资源受到紧约束状态下，走内涵发展的道路是上海唯一选择，即着眼已有建设用地存量，通过结构调整和功能转换，开掘资源潜力，实现土地的集约节约利用。

一要坚守城市建设用地边界。上海建设用地正在接近3200平方公里，无论从国家的土地调控目标还是自身发展的要求看，上海的建设用地都很难能突破这个边界。这意味着上海未来发展包括“十三五”期间，建设用地的余量已经很小。如按以往的增幅，两三年内土地资源就将消耗殆尽。为此，必须把建设用地边界作为城市发展底线坚决守住。首先，要严格管控土地用途。增量土地只能用于重大基础设施和民生保障项目及事关国家发展战略的产业需求;其次，要盘活存量，在用地结构调整中发挥市场机制作用，开掘土地的价值潜力，实现土地集约节约利用，推动建设用地减量化。再次，要严格建设用地管理，确定阶段性调控目标，并将目标分解到各级政府，把用地的增减作为任期考核的重要依据。

二是坚决实施产业结构调整。上海的工业曾作出过突出贡献，未来工业仍将是上海发展的重要动力和组成部分。但服务业替代工业成为上海的产业主体已是必然趋势，同时高端制造业也将成为上海工业的主要发展方向。产业结构调整必然带来用地结构和布局的优化，同时用地结构的优化也会倒逼产业结构加速调整。据有关部门预测，未来上海工业用地需求约为400平方公里，这意味上海850多平方公里的工业仓储用地将有很大压缩空间，尽管这是个很长的过程，但毫无疑问，上海建设用地将面临重大的功能转换。其中，近四分之一程度不同存在高污染、高耗能、高危险状况，地均产值仅在全市平均水平30%的用地亟待调整，“十三五”期间尤应加快调整的步伐。

三要坚持土地潜能的内涵开掘。一是实施城市更新。在城市基本格局不变、建设用地不增前提下，通过使用功能升级、用地性质转换和公共空间改善等方式实现城市品质和能级的提升。这也是发达国家在城市发展中的普遍做法。二是推动农村建设用地集约化。上海农村集体建设用地有820多平方公里，要通过实施宅基地归并和置换引导农民进城进镇集中居住，释放出更多的建设用地资源。三是拓展城市的地下空间。长期以来，上海的地下空间尚未得到普遍重视和充分利用，现有的3万多个地下建筑目前大量处于分散化、碎片化、被闲置状态。当前，一方面要通过规划指引，将地下空间与地面统筹，实施一体开发;另一方面要加强引导管理，将现有的地下建筑有机联通，实现空间共享。

四要强化用地规划的引导约束。上海土地资源紧缺的现状决定了上海未来建设用地规划必须以紧约束和减量化为基础。当前，要通过用地规划的引导，促进形成“主城区-郊区新城-新市镇”3个层次的发展空间。其中主城区应以城市更新为主，通过结构调整和功能转换完善用地布局，释放用地能量。要通过建设环形绿带等措施锚固主城区的边界，杜绝“摊大饼”式的发展。郊区新城应形成相应的产业布局和人口规模，加强城区功能建设，促进产城融合，同时开掘用地资源的潜能，实现建设用地的集约、节约化。新市镇则通过合理规划和功能建设集聚相适应的产业和人口，吸引农民集中居住和就业。要牢牢守住耕地红线，腾出更多的农村建设用地发展经济和改善环境。要加强对规划实施情况的监督和日常管控，严肃查处用地违法违规行为，并追究相关人员的责任，同时强化对各级管理部门的考核，切实树立和维护规划的权威性。