公民参与：权利结构在共治中优化（2）

促成更多公民参与到公共治理中

目前来看，公民参与公共治理的空间较小，形式化的参与多过实质性的参与；公民参与所需要的信息不足，制约了参与能力的提高；公民的参与意识不足；制度供给不足，难以激发公民的参与热情，不利于规范和保障公民的参与行为。为此，需采取相应的对策逐步解决这些问题，促成更多公民参与到公共治理中。

改变管制式的公共治理模式，形成多元主体共治和彼此良性互动的治理格局。管控式治理模式难以改变的一个重要原因是认为公民的素质不高，没有能力参与公共事务治理。参与能力需要在实践中不断学习和成长。现在一些地方正在进行公民参与的改革试点，如公民参与政府财政预算的制定（如浙江温岭），刚开始参与预算决策的民众多从自身利益的角色考虑预算项目的安排，但逐渐地他们也学会了站在全局利益的高度去衡量预算项目，表现出了较好的公共意识和素养。当然，学习的过程是一个互动的过程，需要政府有关方面对实践过程进行规范和指导。

加快政务公开步伐，打造“阳光政府”，提高公民参与能力，推进实质性的公民参与。政务公开具有积极的价值，它是建立责任政府的重要途径，有利于实现政府决策的民主化和科学化、打造效能政府、增强执政的合法性、建设法治政府和廉洁政府，同时，也使公民可以获得参与治理所需要的信息，从而提高他们的参与能力。虽然目前有不少地方政府都在进行政务公开的积极尝试，但还存在很大的改进空间。政府信息应以公开为原则，不公开为例外。总体上看，政务公开的范围越大越好，当然，要做到彻底的政务公开在操作上有较大的难度。

加强公民精神教育，培养现代理性公民，提高公民的参与意识。应通过学校教育和社会教育等大力进行现代理性主义的启蒙，重点培育公民的平等、民主、法治、参与意识，以提高公民参与公共治理的积极性。这些教育不应该是僵化的教条，而应该采用一些人们喜闻乐见的形式就公共治理的实践问题进行探讨，如模拟选举、模拟公共事件、案例研讨等，从而将公共治理的知识以潜移默化的方式融入到人们的日常生活之中。

完善制度供给，规范公民参与行为。首先，完善现代产权制度，明晰各类产权的范围、主体和与产权相关的权利义务关系，以使公民从维护切身利益的角度诱发参与公共治理的内在动力。其次，对不同的公共事务治理范畴进行界定，划分不同的治理主体，将不同治理主体的权利义务关系通过法制的形式予以明晰和固化，并完善各种参与渠道，促进公民实质性和有序地参与到公共治理中来。最后，健全法制以保护公民参与公共治理的行为，对打击公民参与的违法行为予以严惩，从而解决公民参与公共治理的后顾之忧，使他们大胆地参与到公共事务治理中来。

（作者为中山大学公共管理学系教授）