于涛方：聪明的城市选择“精明增长”

2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话中，提出“要坚持集约发展，树立‘精明增长’‘紧凑城市’理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。”在中国新型城镇化和城市规划的战略层面，引入了“精明增长”理念。

结合我国新型城镇化要求和城市发展特色，在具体运用“精明增长”理念时，应注重把握以下几个方面：

第一，“精明增长”具有重要的公共财政经济学意义。

在美国、加拿大等国家，提出“精明增长”的初衷是建立一种使相关州政府能够指导城市开发的手段，并使政府的财政支出对城市发展产生正面的影响。从这个意义上讲，“精明增长”就是城乡政府在基础设施开发管理的决策中，尽量以最低的公共成本投入去创造最高的土地开发收益。因此，国外在推进“精明增长”实践的过程中，会合理选择法律、经济、行政等政策工具，比如充分利用价格手段的引导作用，发挥政府财政税收政策的指向作用，以及综合利用土地法规的控制作用等。

第二，“精明增长”需有效发挥市场和规划机制作用，促进空间资源配置的帕累托优化。

由于不健全的市场条件，以及市场失灵、政府失灵等原因，在我国城市发展过程中，稀缺的空间和要素等资源在有些地区没有实现合理配置，甚至产生极大的时空扭曲、功能扭曲。在有的历史文化名城，传统历史街区未根据其优质性、稀缺性加以有效配置，其结果是非正规就业等的无序集聚、传统风貌和文化的破坏、更具竞争力的文化没有得到创新和发展。因此，城市的“精明增长”须重视解决稀缺空间资源配置扭曲问题，综合发挥城市规划的统筹指导作用和市场配置资源的决定性作用，减少地区分割和行政分割，做到优质资源优质利用。

第三，“精明增长”理念并非仅适用于大城市，大量中小城市更需要精明增长策略。

虽说在大城市，甚至是超大城市，污染、拥堵、住房紧缺等城市问题更加凸显，但从集聚经济、规模经济产生的空间效益来看，大城市的投入产出率往往更高。因此，经济新常态下去产能、去库存等问题的解决，需要大城市的“城市化经济”的充分发挥；面向未来的城镇化模式的转型发展，也必须发挥好中心城市的支撑、辐射、带动作用。中小城市（镇）在过去30多年的发展中，对农村剩余劳动力的解放和转移，对满足市场需求发挥了不可忽视的作用。然而随着供需关系的变化、生产要素国际间自由流动和配置的加快，中小城镇的发展日益受到规模经济等方面的制约。由于地方政府资源配置政策的滞后甚至失误，导致一些中小城镇粗放发展扩张，规模过度膨胀，基础设施过度超前，形成了公共资源浪费和生态环境恶化等问题。

第四，从区域协调发展层面，中国有些城市更需要“精明收缩”。

一方面，城市规模的差距，有其资源承载能力和社会经济环境等方面的根本原因。比如，中西部地区交通不便、自然条件恶劣，从城市经济、生态环境等角度看，城市发展贪大求快，不仅可能造成投入产出的不合理关系，而且可能造成不可弥补的生态问题，乃至进一步影响社会和经济安全。另一方面，缩小区域之间的发展差距，很大程度上要靠劳动力等生产要素的空间均衡配置和自由流动来解决。以京津冀地区为例，京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，不同规模城市间没有形成合理的分工和分布格局。解决这一问题，有些地区就需要通过一定的市场和政府政策机制，促进服务、就业、人口的转移，来平衡人均GDP、人均收入等区域差异，实现“精明收缩”。张家口和承德地区的生态环境极具国家和区域意义，元代以来就有着独特的区域功能安排，被划为生态“禁地”，目前总常住人口规模高达800万，2000年-2010年十年间人口年均增长3万以上。在这个地区，城市发展也需要遵循一定的“精明收缩”原则，积极推动全域意义上的“国家公园”建设，促进人口和功能向张家口、承德等中心城市集聚，引导多数中小城市实现精明收缩，保障水资源和生态涵养的区域作用发挥。

应该说，任何政策都是“权衡”的结果，“精明增长”也不例外。城市发展的不同时期有不同的主导目标，有时“精明增长”需更多考虑“经济效率”，有时需更多倾向于“社会公平”、有时需更多倾向于“环境可持续发展”。虽然“精明增长” 术语在1990年代才诞生，但其背后的政策含义可以上溯很远，一定意义上其实是“新瓶老酒”。在当前的中国，“精明增长”要因地制宜、因时制宜、因市制宜，关键是要兼顾好长远目标的实现和当前问题的解决、尊重城市发展的一般规律和每个城市的特殊性。

（作者为清华大学建筑学院副教授）