陈国权：正视地方政府法治悖论

法治中国建设是国家建设的关键目标，是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。然而就我国法治建设的现状来看，地方政府尤其是市县两级政府在法治建设中往往表现出相互矛盾的双重角色。一方面，地方政府都规定明确的法治建设目标，承担法治建设的主要责任，是我国推动法治建设的关键力量；另一方面，地方政府的不少治理活动违背了法治要求，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，与法治精神严重不符，因而又是破坏法治建设的主体部分。我们把这个矛盾现象称为地方政府的法治悖论。

为什么会存在地方政府的法治悖论？这与地方政府三重治理逻辑密切相关。地方政府的治理目标多元，主要包括政治、经济、法治三个目标，地方政府的三重目标常常通过三种不同逻辑来实现，于是政府治理就不同程度存在政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑。政府需要遵循不同逻辑实现不同目标，问题是这三重治理逻辑不仅存在内在的统一性，也存在内在的矛盾性。

地方政府的法治悖论现象，就是治理三重逻辑矛盾冲突的一种表现。更具体地说，在我国现实政治活动中，一旦法制逻辑与经济逻辑发生矛盾冲突，经济逻辑会优先于法制逻辑；一旦法制逻辑与政治逻辑发生矛盾冲突，政治逻辑会优先于法制逻辑。

经济逻辑主导下的地方政府治理导致“唯GDP主义”盛行，一些地方政府围绕经济建设这一中心工作，官员面对来自GDP考核的压力，高于法制、公平等其他指标的考核，从而深刻影响了政府官员的行为导向，具体表现为官员以GDP增长率为核心的政绩追求。对于官员来说，发展经济和依法行政的关系，类似于管理双因素理论中的激励因素和保健因素，官员遵循法制逻辑不会犯错误，但无法证明自己的能力与业绩；官员遵循经济逻辑才能出政绩，才能展现能力。仍然难于放弃的GDP刚性考核以及客观上存在的“经济锦标赛”，导致经济逻辑主导地方政府的治理选择，官员为了发展经济往往置法律于不顾，导致地方政府选择性执法，甚至违法行政。

政治逻辑、经济逻辑与法制逻辑同时存在，并共同影响着地方政府的治理活动。由于不同情况下地方政府的重点目标不同，主导性的治理逻辑也会不同。三重治理逻辑具有统一性，也存在矛盾性。在政治矛盾突出的情况下，会特别强调政治逻辑而不顾及经济逻辑与法制逻辑，从而导致经济发展与法治建设受到影响。而经济逻辑形塑了地方政府行政集权化的治理结构，破坏了法治建设的分权基础。与此同时，官员为了追求经济发展的政绩而屡屡突破法律限制，进一步加剧了地方政府对法治建设的破坏。这些现象的共同作用，导致了地方政府法治悖论的形成。

（作者为浙江大学中国地方政府创新研究中心主任）