中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见

北京作为首都，是我们伟大祖国的象征和形象，已从新中国成立初期一个陈旧的古都发展成现代化国际大都市，发生了沧桑巨变。在北京改革发展的关键时刻，习近平总书记视察北京并发表重要讲话，明确了首都城市战略定位和战略目标，指明了新时期首都工作方向，在首都发展史上具有里程碑意义。两年多来，全市上下坚决贯彻习近平总书记重要讲话精神，不断深入学习、不断提高认识，深入落实首都城市战略定位，全力推动京津冀协同发展，加快疏解非首都功能，优化提升首都核心功能，着力构建“高精尖”经济结构，下大力气治理人口过多、交通拥堵、房价高涨、环境污染等令人揪心的问题，努力补齐城市发展短板，在建设国际一流和谐宜居之都的道路上迈出了坚实步伐。

按照中央城镇化工作会议、中央城市工作会议的明确要求和工作部署，为进一步做好新时期全市城市工作，努力走出一条城乡一体、内涵集约的发展新路，建设一个让国家和人民更加满意的首都，现就全面深化改革，不断提升首都城市规划建设管理水平提出以下意见。

一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作重要指示精神，认真贯彻落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，坚持城市工作“五个统筹”，牢牢把握首都城市战略定位，深入实施京津冀协同发展战略，以全面深化改革为动力，加快疏解非首都功能，优化提升首都核心功能，着力提高首都城市治理体系和治理能力现代化水平，率先全面建成小康社会，加快建设国际一流的和谐宜居之都。

做好新时期首都城市工作要突出聚焦，在加快疏解非首都功能、治理“大城市病”、集中力量打造北京城市副中心、建设以首都为核心的世界级城市群等重大任务上取得新进展，全面做好2022年冬奥会筹备工作；突出改革，坚定不移地推进供给侧结构性改革，在强化依法科学高效的规划管控体系、构筑国际一流水平的城乡建设格局、建立精细智能的城市管理体制等重大改革上取得新突破；突出获得感，坚持以人民为中心的发展思想，围绕人民关心的问题、身边的问题、感受深切的问题，推出一批叫得响、立得住、群众认可的硬招实招。推动城市工作向更加突出管理服务转变，加强城市规划建设管理统筹，以服务促管理，保障城市协调、有序、高效运行；推动城市规划建设向更加注重减量提质转变，划定城市生态红线和城市开发边界，坚持“精明增长”，建设“紧凑城市”；推动城市治理方式向更加强调共治共管转变，调动各方面的积极性、主动性、创造性，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

二、强化依法科学高效的规划管控体系

（一）高水平完成城市总体规划编制工作

从首都城市战略定位和战略目标出发，突出国际一流、文化传承、破解难题、改革创新等重点问题，强化资源环境承载力的刚性约束，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，明确到2030年城市发展的基本框架，并远景展望到2050年。主动融入京津冀协同发展，加快建设现代化新型首都圈，打造具有较强影响力的世界级城市群，推动形成中国经济发展新的支撑带。严格执行城市总体规划编制和审批的法定程序，坚持开门编制规划，提高规划编制的科学性。2016年完成城市总体规划编制工作。

（二）推动两个层面的“多规合一”

实现总体规划层面的“多规合一”。以城市总体规划编制为契机，推动城市规划管理和国土资源管理部门合一，推动城市总体规划与土地利用总体规划相统一、与国民经济和社会发展规划相协调，实现多规划底图叠合、数据融合、政策整合，描绘城市规划建设管理的“法定蓝图”。2016年完成城市总体规划与土地利用总体规划两图合一，实现城市规划向城乡规划转变。

推进控制性详细规划层面的“多规合一”。将街区作为控制性详细规划编制的基本单元，逐步推动生态环境、基础设施、公共服务、公共空间等专项规划与控制性详细规划相融合，实现多规划在街区层面要求衔接、内容统一、管理协调，构建城市规划建设管理的“统一坐标系”。坚持地上地下立体规划、公共交通支撑和引导城市发展、主体功能混合用地和开放街区等规划理念，落实城市设计的控制引导要求，基本实现街区控制性详细规划全覆盖。未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。

（三）空间管控促进非首都功能疏解

强化“两线三区”全域空间管控。划定生态红线和城市开发边界，将市域空间划分为生态红线区、集中建设区和限制建设区，确定城市可持续发展的长久框架。制定差异化的“三区”管控政策，生态红线区强化生态底线管理，探索建立生态用地储备制度；集中建设区严格落实建设边界，优化功能结构，集约高效发展；限制建设区实现“减地增绿”，推动集体建设用地腾退集中。加强全市空间管控目标任务分解，区政府落实属地空间管控责任，编制年度实施方案。

加快疏解非首都功能。严格控制增量，坚守产业禁止和限制底线，五环路内严禁新增建设用地，严格控制建设规模。有序疏解存量，与京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点”的区域空间格局相衔接，完善支持和激励疏解的政策措施，到2017年存量疏解取得突破性进展，到2020年疏解非首都功能取得明显成效。统筹利用腾退空间，服务保障首都核心功能，补充完善公共服务设施和便民生活服务设施，改善交通出行环境，增加绿色生态空间，不断促进生产、生活、生态空间结构的优化调整。

（四）推动城乡建设用地减量

创新减量规划实施机制。编制实施城乡建设用地减量五年规划和年度计划，到2020年全市建设用地规模缩减到2800平方公里以内，平原区开发强度控制在45%以内。建立新增建设用地供应与减量腾退用地挂钩机制，按照减量化的拆建比科学编制土地供应计划，允许集中建设区与周边地区跨区域统筹实施。采取便捷实用的供地政策，鼓励原土地使用者自主或合作减量开发自有存量用地。完善“先供先摊”工作机制，推进有条件的土地储备在施项目剩余用地减量供应。坚决遏制新增违法建设，将违法建设清理整治成效与土地收益管理、土地供应指标相挂钩，用5年左右时间全面清查并处理建成区违法建设。

深入推进集体建设用地集约利用。总结大兴区西红门镇集体经营性建设用地入市试点经验，完善可复制、可推广的政策措施，积极争取扩大试点范围。坚持以乡镇为基本单元的区域统筹土地开发模式，将零星建设用地指标归集使用。鼓励集体经济组织以自主开发、联营联建等方式，对农村低效用地进行集约利用和腾退改造。推进农村宅基地管理制度创新和村庄整理，探索农民依法自愿有偿退出宅基地的实现路径。稳步推进农村闲置房屋发展健康养老、乡村旅游等试点，在农村集体建设用地减量上不断探索新路径、取得新进展。

（五）健全责权统一的规划实施体系

优化调整规划事权。强化市级对规划的刚性控制和实施监督作用，市政府作为规划管控主体，强化街区发展方向、总量规模、开发强度和空间布局等方面要求，增强街区控制性详细规划的指导性。合理配置区级规划实施的自主权，区政府作为规划实施主体，在严格落实街区控制性详细规划的基础上，负责将街区科学划分为若干实施单元，推行同一主体跨实施单元、跨街区平衡的组织实施模式，由区级规划部门确定建设项目规划条件，充分发挥区政府的主动性和积极性。完善专家和公众咨询制度，建立城市发展重大问题和重大项目规划咨询机制，积极引导各领域专家和公众在规划编制和决策中发挥作用，增强规划的科学性、指导性。

强化规划监督考核。经依法批准的城乡规划，必须严格执行，不得随意修改；确需修改的，应坚持增减挂钩原则，依照法定程序报原审批机关批准。市、区两级政府每年向同级人民代表大会常务委员会报告城乡规划实施情况。定期开展第三方评估，将规划实施纳入对区政府的绩效考核和领导干部的责任审计。建立市级城乡规划督察员制度，完善全市统一的规划监管信息平台，严格城乡规划公开公示制度，强化对规划的全过程信息化监管，促进行政机关和有关主体主动接受社会监督。

深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革（以下简称“放管服”改革）。在街区控制性详细规划层面“多规合一”的基础上，逐步合并、下放、取消一批审批事项。推动规划意见书与用地预审意见等合并审批。稳妥推进建设项目规划手续办理权限进一步下放，除涉及全市性、系统性、跨区域的项目及其他重大工程外，逐步实现项目规划手续由区级办理。除涉及安全和环保事项外，投资项目强制性评估评审一律取消。

（六）塑造首都城市特色风貌

全面加强城市设计。编制城市设计导则，强化自然山水特征，突出首都历史文化特色，延续城市历史文脉，对重点区域的城市空间形态、景观视廊、公共空间、建筑高度和风貌等进行全面控制和引导。建立城市设计和城市规划全挂钩的工作体制，将城市设计纳入城市总体规划和控制性详细规划管理，实现城市设计全覆盖。

加强建筑设计管理。全面贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，建筑设计必须符合城市设计要求。完善建筑设计决策评估机制，倡导开展建筑评论，强化公共建筑和超限高层建筑设计管理，开展大型公共建筑工程后评估。进一步培育和规范建筑设计市场，着力培养既有国际视野又有民族自信的一流建筑师队伍，建立责任规划师和责任建筑师制度。

打造高品质城市公共空间。加强规划布局和设计引导，丰富首都文化元素，全面提升公共空间的人性化水平和艺术特性。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，依法逐步打开有条件的住宅小区和单位大院。充分挖掘城市边角地、畸零地及闲置空间，不断提高公共空间覆盖度。通过衔接大型设施、建设城市绿道、优化滨水空间、打通步行道、“拆墙见绿”等多种有效手段，构建便捷可达、多层级、成网络的公共空间体系。建立公共空间从规划设计到建设施工、从管理维护到共建共享的有效衔接机制。

（七）保护好历史文化名城金名片

构建全面保护格局。恢复“一轴一线”魅力景观，加强老城整体保护，加快实施故宫、天坛、钟鼓楼等地区传统风貌保护，推进玉河南段、前门月亮湾地区护城河等历史河湖景观恢复，推动文物和保护院落腾退、修缮与合理利用，加快基础设施建设和环境改造提升，保护好历史文化街区特色、四合院及胡同肌理。推进区域文化遗产连片成线保护利用，加强“三山五园”历史文化景区保护利用，编制实施长城文化带、西山文化带和运河文化带保护利用规划。开展古文化遗址、传统村落、工业遗产及优秀近现代建筑等保护利用工作。

完善全面保护机制。划定历史文化街区和历史建筑保护范围界限，完善传统风貌保护技术准则，严控保护范围内开发建设。完善城市修补和有机更新标准规范，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调优美。统筹功能调整、人口疏解、风貌保护与民生改善，探索多方参与、多方负责、多方受益的老城保护利用模式。创新保护利用政策，用好历史文化名城保护专项资金，分类推进不合理占用不可移动文物的腾退、修缮等工作。建设历史文化名城保护智能化平台。