加强政府自身建设 深化行政体制改革（3）

第四，建立清单制度方面的问题。在要建立的几个清单制度中，权力清单最为重要。毫无疑义，正在推行的地方政府和政府部门权力清单制度是推进简政放权、深化行政审批改革的重要一环，也是法治政府建设的重要内容。现在，尽管不少地方公布了权力清单，可是，尚存在一些问题。

其一，各地已制定的权力清单的标准统不统一，权力清单和责任清单的性质是什么，明不明确。这些清单的实质是要使政府权力运行法治化。而现在更多是对政府权力的一个清理与汇总，因此，这在具体的行政行为上，就没有太多的规范意义，更多地，还是表现为清单编制和公布主体仅仅满足于完成政治任务的需要。

其二，清单的编制和公布规范不规范也是一个问题。就是说，现在所公布的权力清单和责任清单，到底符合不符合法治，有没有越权和违法现象，是不是严格按照法律规范制定起来的？这个还不好说。中央虽然给出了关于制度权力清单的指导意见，但是，各地在推行权力清单的过程中，有没有很好地启动法律，形成对清单的审查机制等等，并不好说；具体到对各项权力事项的清理，也面临着于法有据的问题；还有，涉及到权力调整跟法治的关系问题。我们搞权力清单、责任清单，就是要限权，但是，对此突出得并不够。再有，我们对行政执法权、审批权，关注得较多；而对行政中的立法权、决策权关注得不太够。

（三）解决政府自身建设与行政体制改革中存在的问题必须处理好的三个关系。

第一，处理好改革创新与法治的关系。2016年《政府工作报告》指出，发展根本上要靠改革开放，必须全面深化改革。全面深化改革和全面依法治国是相互统一、相互促进的，但两者之间又存在明显的差异。法治，要求于法有据，要求维护法律尊严和经济社会秩序；而改革，则要求对现行不合理的制度安排做出突破。我国的法治建设还在路上，依法治国刚刚启程不久，尚且需要改革，这就需要遵循“在改革中完善法治，在法治之下推进改革”的基本原则。

在现实中，我们会碰到不少问题，比如说法治进程本身，需要程序时间，从起始的立法环节来看，需要很好地论证和通过，需要充分平衡各方面利益需求，需要有一个时间耐心等待。可是，从改革来看，却又比较迫切，要求比较快地去推动。所以说，改革创新跟法治是有这样一些关系要处理好的。

那么，怎么处理好改革创新与法治的关系呢？重点包括有四个方面。一要加快法律的修订、制定的过程，对合理的、符合发展方向的做法，要及时予以确认、及时予以授权。二要充分发挥法律资源的优势。我国的省级人大、直辖市级人大、还有经济特区等，都拥有一定的立法权。因此，相关层级的政府要开动脑筋、敢于担当，用足、用好这些立法资源。三要注重强化基层人员的法治思维、提高法治能力。基层政府既是改革的主体，负有推动改革的重任，又是改革的对象，许多改革举措需要落实。所以说，我们政府人员的素质怎么样，能力怎么样，决定了改革的成败。四要以体制改革营造法治氛围。在现实中，很多地方的体制改革不够，同时，法治氛围也不够。比如唯长官意志现象，还比较普遍的存在。因此，一方面，我们要通过对旧的体制、有弊端的体制进行改革，推进我国的法治建设。另一方面，我们也要巩固法治的氛围，加快体制改革。诸如：继续改革人事制度，建立一套公平的选人、用人机制，使我们的公务员能更好地对法律负责、对人民负责；进一步强化人大的地位和作用、强化人大对政府的监督。

第二，处理好行政体制内的一些关系。简政放权和行政审批制度改革，涉及到调整和理顺政府内部体制的关系问题，包括纵向的上下级关系、横向的政府间部门关系。

从纵向看，中央与地方、省与市县、市县与乡镇、街道与社区的关系等等，这里有不少的问题需要解决。当前的简政放权与深化行政体制改革，又以处理好上级与下级、与基层的关系最为密切、最为突出，尤其体现为基层怎么能够接住、接好上级精简、下放的权力。对此，2016年《政府工作报告》指出，继续大力削减行政审批事项，注重解决放权不同步、不协调、不到位的问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好。我们目前的情况是，上级政府下放权力时，其实也没有与下级进行充分协商，对下级的实际情况考虑不够充分，当然，有的审批权力实际行使的可能性很小；有的则是事务下放了，可权力没有下放，反而加重了下级的负担。另外，我国行政体制的集中性，决定了放权的单方性，上级占绝对主导地位，下级往往被动接受。我们很少有下级向上级做以必要地还权、还事的情况。上述情况造成了我们简政放权与行政审批制度改革过程中的一些摩擦。

第三，处理好改革推进的相关策略关系。行政体制改革作为新的全面深化改革的重要内容，要遵循“顶层设计”的原则要求。以往“摸着石头过河”的原则要求，取得了极大的成功，也存在着一些问题。比如部门利益占主导，导致改革偏离公共利益，由此强化了社会不公的现象，出现了改革的碎片化。因此，现在我们强调的“顶层设计”，具有其合理性。

这里要注意的是，“顶层设计”和“摸着石头过河”分别体现的是不同的认识方面，二者都有其合理性，也都有不足之处。强调“摸着石头过河”导致的问题在于，只注重某一方面、某一局部，关注当下的、眼前的利益，容易忽视长远利益；“顶层设计”注重到了全局、长远的发展问题，但是，容易对眼前的、某一方的实际利益，考虑的不太够。因此，要把“顶层设计”与“摸着石头过河”的策略很好地结合起来。

三、“十三五”期间政府自身建设与行政体制改革的工作重点

这里，我们有必要了解一下政府自身建设与行政体制改革在“十三五”期间的动力和背景。对此，《政府工作报告》讲到，2016年要加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力。围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率，进一步激发市场活力和社会创造力。在此动力和背景下，“十三五”期间，政府自身建设与行政体制改革的工作重点，归纳起来看，主要包括以下五个方面。

（一）加快和加大力度建设“四个政府”。“四个政府”建设即2016年《政府工作报告》中所提到的，法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的建设。

一要建设法治政府。法治政府就是要做到“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。

要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。不得法外设定权力，没有法律法规依据，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益，或者增加其义务的决定；政府要坚持依法履职，把所有的活动全面纳入到法治轨道；各级政府及其工作人员要严格遵守宪法和法律，自觉运用法治思维和法治方式推动工作；各级政府也要依法接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受人民政协的民主监督、接受社会和舆论的监督，让权力在阳光下运行。