石亚军：简政放权提质增效须加速法律法规的立改废（3）

三、推进法律法规立改废的对策建议

在原有制约政府职能设置和运行的法律法规体系中，存在两个部分和两种作用，一部分是合法合理的法律法规，对简政放权发挥着正当的法律依据作用，另一部分是要么合法但不合理，要么既不合法又不合理的部分，对简政放权发挥着阻碍作用。推进简政放权提质增效，做好法律法规立改废迫在眉睫。“应当通过法律解释、漏洞补充等技术，维护法律体系的实质正当性，在法律规定的限度内实现法律效果与社会效果的统一。”[5]

立、改、废是法律法规建设三个相互衔接的完整步骤，缺一不可。对于法律法规体系、结构、条款而言，立是拾遗补缺、充实完善，改是调整纠偏、纯质正体，废是弃旧革非，除伪劫弊，使法律法规经得起法理和事理的检验，充分发挥准确授权以护航改革的功能。只立不改不废、只改不立不废、只废不立不改，都不能彻底解决法律法规合法性与合理性的分离、预期性与实效性的脱节、依据性与可靠性的相左等问题。

(一)改革立为先，优化法律法规体系的变革之急是立

疾步迅行的简政放权呼唤着与之适应的法律法规体系为其提供强劲的制度支撑，在立法、授权、改革试验三个方面提出了立的迫切需求。

其一，清权、确权、控权是简政放权的根本目的。实现简政放权提质增效必须为政府行使行政审批权确立完善的法律法规体系。全国人大及常委会应建立健全包括行政职能法、行政许可法、行政改革授权法等涉及政府职能设置和转变的相关法律，实现行政审批权力的设定、执行、监督和特许等环节的全方位规范。国务院、省、市、自治区人大常委会和政府应按照上述上位法的规定，根据简政放权的需要，建立健全配套性的行政法规、地方性法规和规章，保证所辖范围内行政审批权的设定和运行规范有序。

其二，增强地方的自主权是简政放权的重要环节。做实简政放权提质增效需要为赋予地方自主探索加大法律授权的力度，“扩大地方性立法的主体范围，为地方的改革创新提供更加坚实的法制保障”。[6]应当将能够调整审批权的设定和行使的地方性法规和规章的立法权放宽到市级人大及常委会、政府，甚至承担国家综合改革试验专门项目的县级人大即常委会、政府，为行政改革最为关键的市县两级政府松绑，使其改革探索能够不受法律困惑顺利推进。

其三，树立示范是简政放权的有效手段。引领行政体制改革犹如引领经济体制改革，需要某级政府在辖区内放手尝试全面深化改革的独立探索，因此有必要对少数地区进行相对独立地整体法律授权试验。可以把深圳这一我国最早的经济体制改革特区和银川这一我国在“一带一路”战略中具有特殊位序的地区，设为综合改革法律授权试验区，授权他们可以根据自身适应经济社会发展要求全面转变政府职能、优化行政审批权力的设定和运行进行地方性法规和规章的立法，允许他们的简政放权在国家上位法框架和自身法规体系中深化，并不受上位法律法规的制约，同时建立相应的监督、评估、调整机制。

(二)攻坚改为本，优化法律法规体系的破解之需是改

原有在整体上依然继续生效的法律法规，有一部分已经不适应深化改革的要求，甚至成为阻挡深化改革的路障，表现为许多条款在取向、指涉和限制上与深化改革的目标相去甚远甚至相反。简政放权提质增效要求对这些法律法规的条款进行合理性清理，并作出与深化改革要求相适应的改变和修订。

其一，应当对《行政许可法》进行修订。一是应以党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革理念为基准，调整许可法的立法基调和主线，使其原则、立意、相关条款的制约对象和范围准确体现上述理念;二是应对法律、行政法规、地方性法规和规章设定审批权的事项边界进行划分，按级别、类型、分量明确何种审批权由法律设定，何种审批权由行政法规设定，何种审批权由地方性法规和规章设定;三是应改变对许可权设定机构的规定，根据深化改革的需要，将可以设定许可权的机构拓展到市级人大及常委会和政府，并增加对承担国家综合改革试验项目的县级人大及常委会和政府授权设定的补充性条款。

其二，对一些全国人大及常委会制定的法律，省、直辖市、自治区人大及常委会制定的地方性法规进行修订。一是对审批权设定过于原则、抽象、概况的条款进行修改，可以作为行政许可的事项必须作出明确具体的规定，不可以作为行政许可的事项决不能在条款中留有隐形空间;二是对行政审批的程序、要件、材料的规定进行修改，能不规定的则不规定，必须规定的，要以深化改革的需要作出优化性调整。

其三，对国务院制定的行政法规和省、直辖市、自治区政府制定的地方性规章进行修订。一是应扶正审批权设定的依据，国务院设定的审批事项必须以法律和国务院行政法规为依据，凡是以国务院部门规章为依据的必须作出改正。省、直辖市、自治区政府设定的审批事项，必须以法律、行政法规、地方性法规和规章为依据，凡是以对方政府部门的红头文件为依据的必须作出改正;二是应对行政许可程序、要件、材料的规定作出符合深化改革要求的调整，能简化的必须简化，不能简化的必须优化。

其四，对以法律、行政法规、地方性法规、规章设定的许可事项之间的关系进行合理性梳理。一是必须由上位政府审批的事项，明确规定由上位政府一揽子审批，改变由下位政府初审，最终由上位政府定夺的繁琐程序;二是应当由上位政府审批，但可以委托下位政府代批的事项，必须委托到位，切忌多重审批;三是必须由不同层级政府层层审批的事项，必须确保法人和自然人一次申报一套材料，避免多次申报多套材料。