我国农村改革与发展问题研究（2）

到了1982年1月1日，中央发出的第一个指导农村改革的一号文件中虽然明确了“各种生产责任制，包括小段包工定额计酬、专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”，但还是不难看出，仍然带有淡化包产到户、不提包干到户的色彩。当时中央对农村改革的方针有一个重要原则，就是出台的政策虽然具有倾向性，但在实际工作中，贯彻的是“不争论、允许看”的原则。因此，允许多种形式的生产责任制共同发展，包括对“双包到户”也没有采取一棍子打死的做法，而是允许干、允许看，所以安徽小岗村自发搞了“大包干”后，也没有出现当时老百姓担心的会把村干部抓起来的情况。最终才使小岗村的“大包干”普及到了全国农村。

1983年中央第二个指导农村改革的一号文件，充分肯定了联产承包责任制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实际中的新发展。同时，这个文件还明确提出，对人民公社体制要从实行联产承包责任制和政社分设这两方面进行改革。这里需要强调一下“包产到户”与“包干到户”的区别。在“包产到户”下，农户承包的是土地的产出，因此叫联产承包。承包土地上的农作物产量是归集体的，集体根据承包农户完成产量的情况，进行统一核算，再对各农户实行收入和口粮的分配。因此，实行包产到户后的经济核算主体仍然是生产队。而在“包干到户”下，农户承包的是承包地上应承担的国家征购任务和生产队需收取的“提留”，余下的农产品产量都归承包农户所有。因此，农民说“包干到户”是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”实行包干到户后，农业的大部分投入和积累的功能都转到了农户，农户成为相对独立的经营主体，生产队已经不再是农业生产经济核算的主体。因此，人民公社实行的由生产队或大队进行统一生产、统一核算、统一分配的经营管理体制，就已经没有必要存在了，由此就引发了政社分设、撤社建乡的改革。与此同时，农村基层开始实行村党组织领导的村民自治的社会治理机制。

1984年中央第三个指导农村改革的一号文件，提出要延长农户对耕地的承包期，明确耕地的承包期应在15年以上，于是就有了“15年不变”这个大政策。这个文件对家庭承包经营体制的制度化，起到了十分重要的作用，使农村的基本经营制度趋向于定型。

第二，1991年11月，中央召开十三届八中全会，针对当时社会上一度产生的对农村家庭承包经营制度的疑虑，全会审议通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,肯定了党的十一届三中全会以来农村改革发展的方向与基本政策是正确的。明确提出，要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断完善，这就给广大农民吃了定心丸。这一提法被写入了全国人大的宪法修正案。

1993年11月5日，中央发出关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施，即中发[1993]11号文件。针对原定15年土地承包期在有些地方即将到期的实际状况，明确了在第一轮土地承包到期后，再延长30年的政策。

1998年，恰逢农村改革20周年，中央召开十五届三中全会。全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，明确提出，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。全国人大据此于1999年初成立了《农村土地承包法》起草小组。《农村土地承包法》于2002年8月经全国人大常委会审议通过，2003年3月1日施行。从此，农民的土地承包权有了国家法律的保障。2007年3月全国人大通过的《物权法》首次明确农村土地承包权、农民宅基地使用权为“用益物权”。

那么，农民的土地承包权是个什么性质的权利？我参加了这几个文件的起草，也参加了《农村土地承包法》的起草。我们在起草的时候遇到的一个大的理论性问题，就是说从法理上讲，承包权是个什么权？这个问题当时就提出来了。法理上讲的权利有债权有物权，债权就是你向人家租赁来的，物权是属于你自己的权利。那么承包权是个什么权呢？农民自己是集体土地的主人，不可能自己向自己租赁土地吧，所以显然农民的土地承包权不是租赁来的，那是根据什么来的呢？没有法律依据。20世纪末、21世纪初，我国还没有出台《物权法》，所以用物权这个概念，社会可能不接受，不过最后在写法上是把土地承包这个权利按照物权来写的。现在看《农村土地承包法》，谁有权承包、承包程序是什么、承包期限多长等一系列问题都很明确。那么，谁有权承包？本集体组织的农户；怎么承包？公开，全村村民要讨论，评价协议；承包期限多长？30年。并且对承包双方的权利义务规定地清清楚楚，特别是法律规定，承包期内发包方不得收回承包地，承包期内发包方不得调整承包地。

2008年，我国农村改革30周年，中央召开十七届三中全会，作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这个决定在现有基本经营制度法律保障的基础上，又提出了一个重大理念，即：现有土地承包关系要保持稳定，并长久不变。2013年党的十八届三中全会决定重申稳定农村土地承包关系，并保持长久不变。

第三，党的十八届三中全会后，习近平总书记在2013年12月23日召开的中央农村工作会议上的重要讲话中指出，完善农村基本经营制度，需要在理论上回答一个重大问题，就是农民土地承包权和土地经营权分离问题。改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包权分开，所有权归集体，承包权归农户，这是我国农村改革的重大创新。现在，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。这将有利于更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推进现代农业发展。家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体。农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营，但不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本。创新农业经营体系，放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，是一项政策性很强的工作。要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求快和大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地，更不能人为垒大户。要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产能改下去了，不能把农民利益损害了。创新农业经营体系，不能忽视了普通农户。要看到的是，经营自家承包耕地的普通农户毕竟仍占大多数。这个情况在相当长时期内还难以根本改变。