认识并用好行政区划这个资源（2）

二、用好行政区划这个资源

习近平总书记在论述用好行政区划这个资源时指出，要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，由过去的都要求对方为自己做什么，变成大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。这就要求我们在行政区划这个顶层设计、战略大局问题上，一方面不能有一调了之的心态，要以问题为导向，从全局上着手，推动各领域协同改革，促进各地区融合发展；另一方面也不能固步自封，对于行政区划中制约发展的关键性问题，要有勇气不断革除体制机制弊端，从建立更成熟和持久的社会治理体系着眼加以解决。现阶段要重点做好三方面工作。

(一)把握改革全局，充分发挥行政区划促进区域协同发展的重要作用，着力加强优化行政区划设置顶层设计和制度创新。要从顶层制度设计与改革创新上着手，避免行政区划成为阻碍发展的障碍和壁垒，而是成为促进区域协调发展和良性竞争的资源与手段。一是强化行政区划管理顶层设计。从区域经济社会协调健康发展全局着眼，从解决当前行政区划工作中面临的重点难点问题着手，以优化城镇化布局和城市规模结构形态、深化行政管理体制改革、加快转变政府职能为重点，加强对城镇型政区设置与城镇化发展体制机制、行政区划与政府组织结构、优化行政区划设置与推进国家治理体系和治理能力现代化等顶层设计问题的研究，推动行政区划体制机制改革创新。二是夯实优化行政区划设置工作理论支撑。要进一步健全行政区划理论研究框架，从理论高度总结行政区划调整经验、成效，坚持宏观问题研究与调整个案研究同步推进。一方面，加强战略研究，把握好行政区划与国家改革发展稳定大局的关系，对行政区划改革的方向要有前瞻性的安排;另一方面，加强个案研究，更全面、系统地掌握全国行政区划设置的基本情况，使行政区划设置更好地服务于地方经济社会发展和政府管理能力提升。三是探索开展行政区划战略规划。围绕国家重大发展战略要求，在尊重经济社会和城镇化发展客观规律的基础上，以城市群为抓手，以市镇设置为重点探索开展行政区划战略规划研究和行政区划调整规划预测研究，通过合理的规划预测，适应、引领、规范市镇规模结构调整和布局优化，服务区域协同发展。

(二)突出重点难点，以城镇型政区行政区划调整为主要抓手，加快构建适应新型城镇化要求的行政区划结构体系。要抓住市镇设置这个当前行政区划设置中的关键环节和重点难点，通过调整优化市镇设置，适应、服务和促进国家新型城镇化发展战略的实施。一是根据区域资源环境承载能力、人口产业发展水平与潜力以及国家的宏观政策导向，以中西部地区为重点，规范有序、科学合理地增设中小城市和小城镇。通过市、镇的设置，优化城镇体系规模结构和空间布局，提高城镇设置与区域经济发展和产业布局的契合度，强化中小城市和小城镇特别是中西部地区中小城市和小城镇吸纳农业转移人口的能力和水平，逐步形成区域合作、优势互补、互联互通、协同发展的城镇体系格局，促进城镇化健康可持续发展。二是以促进大中城市转型提质、提升集聚和辐射带动能力为目标，优化大中城市市辖区规模结构。在拓展发展空间，增强大中城市发展活力和对周边地区的辐射带动能力的同时，重点加强结构优化，提升区域中心城市发展质量，增强发展内生动力。三是进一步研究探索城市内部行政层级和行政管理体制创新管理模式。本着改革行政区划体制的精神和精简机构、提高效能、方便群众的原则，根据不同规模城市的管理特点，借鉴目前已在部分城市开展的试点经验，综合运用城市辖区、辖街道、辖社区等多种模式，探索建立更为精简高效的城市内部行政区划体制。

(三)坚持问题导向，致力于提升行政区划管理法治化、规范化、科学化水平，为优化行政区划设置提供制度保障。要从制约优化行政区划设置的体制机制问题入手，大力加强法规、政策、标准体系建设，以法治、规范、科学的方式明确破解难题的途径、方法和手段。一要健全法治。在抓紧修订完善现行行政区划管理方面行政法规的同时，对行政区划法治建设方面的问题进行全面系统梳理，推动从宪法和政府组织法等国家基本法的层面加强行政区划法治建设，为优化行政区划设置提供法律法规保障。二是完善标准。按照中央推进新型城镇化的决策部署，将制定城镇型政区设置标准写入行政法规，抓紧建立健全体系完整、指标合理、层次分明、便于操作的城镇型政区设置标准体系和相关操作指南，规范引导城镇型政区设置。三要严格程序。重点规范申报审核流程，加强区划调整方案论证和社会稳定风险评估，探索建立区划调整专家论证、第三方评估等机制，确保区划调整科学合理、符合改革方向，充分发挥区划调整对区域经济社会和城镇化发展的服务促进和示范引导作用。四要创新思路。根据各地经济社会发展水平、行政管理成本、机构编制约束等因素，在综合运用切块和整建制行政区划调整方式的同时，探索按减少行政层级、扩大管理幅度、缩减机构编制、提高行政效率的“扁平”方式优化行政区划设置，引导地方政府立足当地实际，探索适合自身特点的行政区划体系。

（作者：民政部区划地名司司长、中青一班学员 柳 拯）