吴兴智：地方治理创新的五大发展趋势

近年来，我国高度重视地方治理工作，出台了一系列支持和鼓励县域、城镇等发展的利好政策，不断推动省直管县改革、强镇扩权、政府间合作、协作治理及多中心治理等大量创新实践，这些都成为推动地方经济社会发展和实现地方善治的重要动力，也使得地方治理在国家整体治理中的重要地位不断强化和凸显。但仔细梳理近年来的地方治理创新模式，我们也要清醒地认识到，伴随着经济全球化和信息技术革命的迅猛发展，我国经济社会转型进入深水区，地方治理必将迎来更加深刻的变革。在这个过程中，能否顺应社会和历史发展潮流、准确把握地方治理创新的未来发展趋势，将是决定未来我国地方治理成败的关键所在。

探寻我国地方治理创新的发展趋势，首先必须厘清两个密切相关的问题，即地方治理创新的目标是什么？当前地方治理创新面临的问题又有哪些？从国家与社会的关系视角来看，无疑是要实现“地方治理体系和治理能力现代化”与“确保社会既充满活力又和谐有序”的双重目标。以此对照，一方面，有些地方的治理创新实践还存在着碎片化、缺乏可持续性、形式重于内容等问题，制约着地方治理体系和治理能力现代化的发展；另一方面，政府与公众创新热情的局部反差也表明，在地方治理中，活力与秩序的目标还存在难两全的困境。由此，我国接下来的地方治理创新实践，必须既能有效回应当前实践中面临的问题和挑战，又能顺应地方治理与社会发展的潮流。

从单兵到协作，走向整体性治理

在地方治理过程中，不同区域、不同层级政府之间的关联性愈来愈复杂和多元化。同时，社会信息化、市场无界化、区域一体化的迅速发展，使得很多地方政府内部的社会公共问题和公共事务变得越来越外部化，要解决这些问题无疑需跨越地方政府传统的权力边界。一些地方治理创新实践无论是在实效上还是可持续性上都存在明显的瓶颈，其中一个重要原因就是缺乏相应的顶层设计与整体推动，不同地域、不同政府及不同部门间的协作不够，呈现出明显的碎片化特征。例如，基于分享经济理念的共享单车在全国各个城市迅猛发展，尽管在优化资源配置、减少交易成本等方面具有创新价值，但因缺乏与地方规划、城市管理、运管交通等部门的整体协同，其负面效应已逐步显现出来。

地方治理进一步的创新，首要在于强化创新实践的整体性，着眼于横向和纵向的协调与联动，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，避免不同政策相互削弱的情况，更好地利用社会资源，以协调、整合、责任为原则，促进特定区域内不同利益相关者的共同行动，这也是地方治理体系现代化的重要标志。

从参与到协商，走向复合式治理

在近年来的地方治理创新实践中，着眼于促进公民参与的案例无疑是最多的，推动地方治理不断向培育社会多元参与和基层自治的方向发展。但自身亦处于转型中的地方政府，为了确保社会有序而不得不在转型过程中发挥主导作用，由此所带来的问题是，地方政府往往难以在回应公民日益迫切的参与愿望与维护社会秩序防止“参与爆炸”之间找到平衡点。这种多元参与的治理创新虽一定程度激发了社会多元主体的活力，但对于不同主体之间如何互动和地方公共事务如何在多元主体间的合作共治中得以有效解决的问题，却无法给出更好的答案。地方治理创新需在多元主体参与的基础上进一步深化协商治理，在各个要素间形成一种结构稳定与动态均衡的状态，厘清和规范不同社会主体在不同公共事务、不同公共决策阶段的不同互动机制，有效解决多元主体间有效分享公共治理职能与权责的问题。这是一种基于分层参与、网状决策、规范协商等一系列体制机制设计的复合治理模式，能够有效应对社会多元化发展所带来的各种挑战。