平健：新型城镇化应围绕“人”字做文章

2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）指出，根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30%70%的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。《规划》标志着我国进入了以提升质量为主的新型城镇化发展阶段。与传统城镇化相比，新型城镇化强调以人为本和可持续发展。以人为本，意味着新型城镇化要围绕“人”这个核心要素，着力推进人的城镇化；可持续发展，要求着眼长远，统筹提升城镇的经济承载力、社会承载力与环境承载力。

传统城镇化的突出问题

人口城镇化滞后于土地城镇化。长期以来，一些地方把推进城镇化简单地等同于城市建设，过分注重城市规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，把农业的转移人员仅仅当做生产者和劳动力，而不愿意接收他们本人及家属进入城市成为市民，结果导致人口城镇化严重滞后于土地城镇化。2015年我国常住人口城镇化率为57.35%，而城镇户籍人口比例仅为41.2%，仅相当于2000年世界各国的平均城市化率。从这个数据来看，在城镇化进程中我国“人的城镇化”明显滞后。城镇化需要高楼大厦、地标建设和大型公共设施等，但绝不是房地产商的“圈地运动”，更要注重人口和经济活动的积聚。

“数字”城镇化带来社会隐患。在城镇化建设的过程中，有些中小城市存在“数字”城镇化的现象，一些地方调整统计口径，人为推高城镇化率，实行“数的城镇化”。具体表现为：个别地方政府推行的所谓城镇化，只停留在纸面上，通过户籍改革将农村的行政层级变成城镇地区（如撤县设区、撤乡镇设街道等），借助统计口径的改变，许多农民“被城镇化”。在过于追求数字的过程中，少数地方出现了“死城”“空城”等乱象，在一定程度上积累和激化了社会冲突和社会矛盾。

粗放的城镇化造成环境污染。近年来，中国城镇化建设进程明显加快，城镇化率正以每年约1个百分点的速度上升。但是，一些地方在城镇化过程中，仍然片面追求外在的经济效益，忽视环境效益；重视眼前利益，轻视长远利益；仍在走低效率、低产出、高消耗的粗放型经济发展道路，从而导致包括水源、土壤和空气在内的“水陆空”环境污染问题日益突出。

新型城镇化的两大抓手

新型城镇化的根本是以人为主。城镇化蕴含着巨大的内需潜力，内需是经济社会发展的主要动力，而人口城镇化能够有效释放消费需求并引来大量的资本投入，在扩大内需中具有关键性作用。除此之外，人口城镇化还是解决“数的城镇化”“伪城镇化”等问题的有效手段。因此，应把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。实现人口城镇化的有效对策主要有以下两个方面。

一方面，在政策层面，应深化户籍制度改革。随着城镇化的稳步推进，我国的户籍制度正在不断地完善。2014年7月24日，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。2016年10月11日，国务院办公厅又印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，主要目标是：在“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。户籍制度深入改革的方向是附着在户籍上的基本公共服务一体化，通过一体化推动发达地区公共资源优势向欠发达和农村覆盖，使全国居民共享改革发展成果，这是户籍改革的最终目标和理想状态。