胡锦光：弘扬宪法修改精神 深化依法治国实践（3）

（二）2018年宪法修正案的主要内容

2018年3月11日中华人民共和国第十三届全国人大第一次会议通过的2018年宪法修正案，对《中华人民共和国宪法（2004年）》作出21条修改，主要内容涉及指导思想、国家总体布局、监察委设置等。概括起来，我认为主要表现在以下九个方面：

1.确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，调整充实总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。这是这次修改最主要的一个内容。

宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”。增加“科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”与“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’”并列作为国家政治和社会生活的指导思想，固化理论成果，确立指导地位，反映了全国各族人民的共同意愿，体现了党的主张和人民意志的统一，明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础，意义深远。

作出这样的修改，我个人认为还有以下三个原因：

第一，社会主义国家宪法有个传统，在宪法里面要规定国家的指导思想。这一次我们把两个指导思想规定到宪法里面就延续了这个传统。

第二，习近平新时代中国特色社会主义思想在整个新时代的重要作用，由宪法作为国家根本法把它确认下来。

第三，原来在党章里面已经作了规定了，现在要规定在宪法里面，这两个含义是不一样的。党章是中国共产党的最高章程，宪法是国家的根本法，在党章里面规定是作为全党的指导思想，规定到宪法里面就是全民的指导思想，是国家的指导思想。

宪法序言第七自然段在“自力更生，艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”。“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央推动我国经济发展实践的理论结晶，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的主要内容，把“新发展理念”写入宪法，既确认这一重要理论成果，又能更好地发挥新发展理念在决胜全面小康、建设社会主义现代化强国征程中的重要指导作用。

宪法序言第七自然段“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，在宪法第八十九条增加“生态文明建设”相关内容。形成了“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”“五位一体”的总体布局，这是党对社会主义建设规律认识的深化，是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善。

把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴，是党的十九大确立的奋斗目标。作这样的修改，在表述上与党的十九大报告相一致，有利于引领全党全国人民把握规律、科学布局，在新时代不断开创党和国家事业发展新局面，齐心协力为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。

2.完善依法治国和宪法实施举措。宪法序言第七自然段中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。实现了党依法治国理念和方式的新飞跃，有利于推进全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，加快实现国家治理体系和治理能力现代化，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、稳定性、长期性的制度保障。作出这样的修改，我个人认为有以下三个原因：

第一，新时代法治建设的新挑战是规则自治和良法自治。法治有三个层次：首先，要有一套法律制度；其次，要严格按照这套制度办事；第三，要健全宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。在这三个层次里面，法制指的是第一个层次，就是制度建设。这个层次的任务我国基本上完成了，吴邦国在当委员长的时候就已经宣布，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。

有数据显示，《中华人民共和国立法法》修改后，地方有立法权的立法主体有353个，法律260余部，行政法规近800部，地方性法规有11000余部，部门规章有2700余部，地方政府规章有1万部左右，还有司法解释3000多件（含司法解释性质文件），有法可依问题在我国基本上已经解决了，新时代我们的重点是完成后面两个层次的任务，提高国家治理体系和治理能力现代化水平，全面推进依法治国。

由于法治建设的任务发生变化，我们看到法治建设的基本原则也相应地发生了变化，即科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这16个字。

第二，为了保持宪法文本表述的一致性。

第三，为了贯彻落实党中央关于法治建设的部署。

3.增加宣誓制度。宪法第二十七条增加一款，作为第三款：“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”将宪法宣誓制度在宪法中确认下来，有利于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，也有利于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。

在这项条款里面，我认为有三个关健词：第一，就职时；第二，公开；第三，进行宪法宣誓。宣誓制度是中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）里面增加的要求。《决定》提出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”为了落实这个要求，2015年7月1日中华人民共和国第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第九条规定：“地方各级人民代表大会及县级以上地方各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在依照法定程序产生后，进行宪法宣誓。宣誓的具体组织办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照本决定制定”。这个《决定》里面规定了宣誓的领导干部的范围，规定了宣誓的程序，还规定了誓词。原来宪法宣誓誓词是70个字，十九大报告以后，全国人大常务委员会对原来的誓词又作了修改，增加了五个字，改动了一个字，现在的誓词是75个字，增加了“美丽”“现代化”，把“国家”改成“强国”。

为什么要把宣誓制度在宪法里面作出规定呢？十三届全国人大一次会议大会秘书长王晨讲了“两个有利于”，“将宪法宣誓制度在宪法中确认下来，有利于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，也有利于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。”这“两个有利于”是一体两面的关系，我个人认为在宪法里面把它规定下来还有以下三个方面的意义：

第一，向宪法宣誓的仪式意义。首先，就职的时候宣誓有一种仪式感，显得庄严、神圣、庄重。其次，就职的时候宣誓意味着宣誓之后正式开始行使权力、履行职责。第三，公开宣誓意味着向权力的所有者人民以及全社会，甚至向全世界承诺按照誓词来行使权力、履行职责。

第二，向宪法宣誓的形式意义。任何人向宪法宣誓都表明自己的权力来自于宪法，自己在宪法之下，既彰显了宪法的权威，又彰显了宪法的尊严。

第三，向宪法宣誓的实质意义。向宪法宣誓最关键的是它的实质意义，就是内心里面要有宪法。那么，宪法是什么？

首先，宪法是国家和社会的最高规则。任何社会的运行都需要规则，在所有规则里面必须有最高规则，而且只能有唯一的最高规则。宪法就是最高规则。

其次，宪法是一种秩序。社会的所有规则按照宪法形成国家治理规则体系，实施这套规则体系就变成一种秩序。我们每个人生活在这个秩序里面，里面所有的规则都是符合宪法的。

第三，宪法是我们选择的一种生活方式。宪法是体现社会主义核心价值观的生活，我们信仰宪法就能够在自由、平等、公正、法治社会当中生活，每个人把每天的生活展示出来就是对宪法最好的纪念。

向宪法宣誓的含义，我认为体现在以下六个方面：

第一，向人民主权宣誓。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”向宪法宣誓，就是向人民主权宣誓。

第二，向基本人权宣誓。2004年宪法修正案规定：“国家尊重和保障人权”。向宪法宣誓，就是向基本人权宣誓，就是为了尊重和保障人权。

第三，向社会主义制度宣誓。社会有很多制度，在这些制度里面只有一个根本制度，所有的制度都是这个根本制度派生出来的。在我国，这个根本制度就是社会主义制度。

第四，向法治宣誓。1999年宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。向宪法宣誓，就是所有组织、所有个人都在宪法之下，都必须服从宪法。

第五，权力制约和监督。我国宪法第三条第一款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”向宪法宣誓，就是我们受人民的委托，代表人民行使权力，要受到各种监督。

第六，向中国共产党一党领导宣誓。向宪法宣誓，就是向中国共产党一党领导宣誓。这是中国特色的政党制度。

4.明确中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征。宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句，内容为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”明确了中国共产党的执政党地位，是国家最高政治领导力量，是中国特色社会主义的最大优势，有利于在各族人民中强化党的领导意识，有利于推动党的政策落实落地，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。

有人会问，原来宪法序言里面已经有了“中国共产党领导”，这次为什么要在正文里面写呢？我们来看一下宪法里面对中国共产党领导原来是怎么写的？在1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》序言里面是“以工人阶级为领导”，没有出现“中国共产党领导”字眼。在1954年9月20日中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法（1954年）》序言里面规定了中国共产党领导。在1975年1月17日中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法（1975年）》序言里面规定了中国共产党领导，在正文里面也规定了中国共产党领导，正文第二条规定中国共产党领导，第十五条规定中国共产党领导，第十六条规定中国共产党领导，第十七条规定中国共产党领导，尤其是第二十六条，在公民的基本权利和义务中规定“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导”。在1978年3月5日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法（1978年）》和《中华人民共和国宪法（1975年）》的规定模式是一样的，也是序言里面规定中国共产党领导，正文里面规定中国共产党领导，在公民的基本权利和义务中规定“公民必须拥护中国共产党的领导”。

在1982年12月4日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法（1982年）》，也就是现行宪法，在序言里面规定了中国共产党领导，但是正文里面没有规定，在公民的基本权利和义务中也没有规定。在正文第五条第五款还作了另外规定，就是“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”任何组织里面包括中国共产党。

那么，本次修正案为什么在正文里面要规定中国共产党领导呢？我认为主要有以下四个原因：

第一，序言有没有法律效力？这在学理上有争论，因为序言跟正文的表述方式不一样，序言是用叙述性的文字来表达，正文是用规范性的语言来表达。叙述性的文字有没有法律效力？学理上存在三种观点：一种认为全部都有法律效力，一种认为全部都没有法律效力，一种认为部分有法律效力部分没有法律效力。我个人认为序言有法律效力，因为序言修改、通过的程序和正文是一样的，它是整部宪法的组成部分，当然具有法律效力。

本次修改，在正文里面规定了中国共产党领导，这样，序言有没有法律效力的问题就解决了。

第二，序言能不能作为独立的判断基准。序言的功能是什么？通常认为，序言规定制宪目的、制宪权来源、制宪原则，在解释正文的时候用序言去解释才能准确地把握正文含义。宪法分为序言和正文两部分。某个法律文件如果违反宪法的正文，它属于违反宪法，这个毫无争议；但是它如果没有违反宪法的正文，而是违反了宪法的序言，算不算违反宪法？或者说，能不能仅仅根据序言就能判断法律文件违反宪法？这个全世界除了法国可以，其他国家都不可以。法国比较特殊，因为法国的宪法结构跟别的国家不一样。一般国家的宪法正文里面都有公民的基本权利和义务，而法国的宪法正文里面没有这块内容，它把公民的基本权利和义务放在序言里面了。如果不能以序言作为单独的基准来判断法律文件是不是违反宪法，那么法国的公民的基本权利和义务就没有保障了。所以，法国的宪法委员会专门在判决里面说，序言是可以作为独立的判断基准的。

本次修改，在正文里面规定了中国共产党领导，这样，序言能不能作为独立的判断基准的问题就解决了。

第三，序言规定中国共产党领导的含义，主要回答了中国共产党执政的合法性。本次在正文中增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”回答了中国共产党如何执政的问题。

第四，从正文中可以解释出中国共产党领导。宪法第一条第一款规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”原来我们通过解释，得出中国共产党领导，但它毕竟是隐性规定。本次修改，在正文里面明确规定了中国共产党领导，这样，把党的领导变成了显性规定。