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胡锦光:弘扬宪法修改精神 深化依法治国实践

摘要:修改宪法是国家政治生活中的一件大事。新时代,根据坚持和发展中国特色社会主义新形势新实践的要求,在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上,以习近平同志为核心的党中央适时提出宪法修改建议,把党的意志上升为国家意志,为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供有力宪法保障。

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胡锦光 中国人民大学法学院 教授、博士生导师

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非常高兴有机会来谈一谈本次通过的宪法修正案。2018年3月11日,十三届全国人民代表大会(以下简称全国人大)一次会议在人民大会堂举行第三次全体会议,表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》。会议应出席代表2980人,出席2964人,缺席16人,出席人数符合法定人数。根据十三届全国人大一次会议表决议案办法的规定,表决宪法修正案草案,采用无记名投票方式,以全体代表的三分之二以上赞成票通过。经过约40分钟的发票、写票、投票、计票,15时51分,工作人员宣读计票结果:赞成2958票,反对2票,弃权3票。大会主席团常务主席、执行主席王晨宣布:《中华人民共和国宪法修正案》通过。按照修正案的排序,本次通过的宪法修正案是第32条到52条,一共通过了21条宪法修正案。

一、宪法为什么需要发展

制定宪法的目的是为了实施宪法。要实施宪法,宪法必须要有权威和尊严。宪法的权威和尊严主要来自两个方面:一方面是稳定性。如果宪法的内容可以随意修改,那么在民众内心就不可能对它产生神圣感,它也就不可能有尊严。另一方面是适应性。宪法规范属于上层建筑,社会实际是第一位,规范必须与社会实际保持一致才能对社会关系起到调整作用。如果规范与社会实际不相一致,那么就不能反映社会实际,必然会阻碍社会发展。所以,宪法需要随着社会实际的发展而发展。

稳定性和适应性之间有一定的紧张关系。如果过于强调稳定性,宪法的内容与社会实际不一致,会使得宪法规范起到阻碍社会发展的作用;如果过度强调适应性,忽视了稳定性,宪法在民众内心的神圣感就很难树立起来。

世界上有一些国家的宪法,它的名字就叫永久宪法,或者叫公共大典。宪法里面没有规定修改程序。但是,从历史上看,从来没有一个国家的宪法是永远不改的,只是修改的方式有所不同,程序有严格、有简单区分。

二、我国宪法在形式上作了哪些发展

1949年以来,我国有这样几个宪法文件:1949年有起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》;第一部《中华人民共和国宪法》是1954年宪法,后来有1975年宪法、1978年宪法,现行宪法是1982年宪法。

我国现行宪法是根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策,1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过并公布施行的。国家宪法日就是按照现行宪法颁行的这一天来确定的。

现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。

(一)宪法结构的发展

在结构上,现行宪法包括序言共五个部分。第一章是总纲,第二章是公民的基本权利和义务,第三章是国家机构,第四章是国家标志(国旗、国歌、国徽、首都)。在内容上,现行宪法规定了总纲、公民的基本权利和义务、国家机构、国家标志(国旗、国歌、国徽、首都)。在形式上,现行宪法作了一些发展。之前的宪法结构是,国家机构在前,公民的基本权利和义务在后。这部宪法把两者的位置对调了。之所以作出这样的调整,一是世界各国的宪法通常是这个结构;二是突出了公民的基本权利和义务的重要性。这意味着公民的基本权利是第一位的,国家权力是第二位的。马克思说:“什么是宪法?宪法是一部人权保障书。”列宁说:“宪法是什么?宪法就是一张写着人民权利的纸。”

(二)修改方式的发展

我们原来对宪法的修改采用过两种方式:一种是整体修改,就是起草一部宪法予以通过,来代替原有的宪法,同时原有宪法全部作废。这种修改方式我国采用过三次,分别是1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法。这种修改方式的优点是明确:现行有效的条款我们都看得到,无效的我们都看不到了;缺点是影响了宪法的稳定性,民众认为整部宪法都修改了,造成宪法的尊严和神圣感在人们心目中难以确立起来。

另一种是以决议的方式修改。以这种方式修改宪法,我国采用过两次,即1979年对1978年宪法的修改,1980年对1978年宪法的修改,都采用了这种修改方式。所谓决议的方式,是由全国人大通过修改宪法的决议,决议里面讲到对宪法的哪些内容要进行修改,然后根据决议对宪法文本当中相关的条款进行修改。这种修改方式优点也很明确:根据决议的内容把宪法文本当中的相关条款进行修改,重新颁布一部宪法,现行有效的条款我们都看得到,无效的我们都看不到了,和整体修改的效果是一样的;缺点是由于要重新颁布一部宪法,民众会认为整部宪法都修改了,宪法的尊严和神圣感也难以在民众心目中确立起来。

现行宪法颁行以来,1988年对宪法进行修改时就遇到了用什么方式修改的问题。为了协调稳定性和适应性之间的关系,经过反复研究,最后决定以修正案的方式修改。修正案方式是美国人发明的。所谓宪法修正案,就是不改动宪法文本的文字另起序号,在宪法文本的后面按照修改年代的不同进行排序。因为文本的条款是不改动的,所以修正案的内容和前面文本的内容就有可能不一致,或者说后面修正案的文字表述跟前面修正案的表述有可能不一致。那么,怎么去识别哪个是有效的,哪个是无效的?在法理上有个原则,就是后法优于前法、新法优于旧法,按照这个原则去判断实际有效的规范。以这种方式修改宪法既能保证稳定性,又能保证适应性。从1988年以来,我国对现行宪法进行了5次修改,采用的都是修正案的方式。

之前4次修改,我国已经通过了31条宪法修正案。按照排序,这次修改从32条开始,一直到52条。到目前为止,一共是52条宪法修正案。现行宪法的序言和1982年宪法即现行宪法的138条条款,加上52条宪法修正案,共同构成了我国现行宪法的有效文本。

当然,我们在书店里面买一本宪法文本的话,有可能是根据修正案对宪法文本当中的相关条款进行的修改,所以我们看到有序言和143条条款。这个文本从法理上讲,是没有法律效率的,因为它不是全国人大通过的。只有全国人大才有权修改宪法。这个文本是出版社为了方便起见,找相关学者根据修正案把文本当中相关的文字进行了修改,只能说是学理上的文本,不是权威的官方文本。

(三)以宪法解释发展宪法内容

用解释的方式来发展宪法的内容对宪法的震动比较小,既能保持宪法的稳定性,又能保持宪法的适应性。宪法解释与宪法修改的界线基本上都是这样的原则,用解释的方式能够使得规范与社会实际保持一致的,就尽可能地用解释的方式,只有在穷尽解释仍然不能保证规范与社会实际一致时才需要用修改的方式。我国用这种方式比较少。到目前为止,我国有没有用宪法解释?学者们的看法很不一致。通说认为,1983年全国人民代表大会常务委员会(以下简称全国人大常委会)通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》,被认为是对宪法的扩大解释。

为什么我国不大善用宪法解释方式来发展宪法呢?一方面,宪法解释程序不健全。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出,要健全宪法解释程序机制。全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法,但是,我们很难识别全国人大常委会通过的解释是解释宪法还是解释法律。因为全国人大常委会既有权解释宪法,也有权解释法律。另一方面,全国人大常委会有权制定法律。那么,全国人大常委会作出的决定或决议是立法呢,还是解释宪法?我们也很难区分。

我刚才讲了,修正案是美国人发明的。美国200多年来有27条宪法修正案,我国30多年来有52条宪法修正案。美国虽然只有27条宪法修正案,但是美国宪法也在发展,只是发展的方式不一样,美国人更加注重宪法解释的发展方式。我国30多年来有52条宪法修正案,为什么这么多?这里面一个重要的原因是,社会主义国家宪法有一部分内容是关于经济政策和经济制度的,资本主义国家宪法一般是不规定这部分内容的。经济是最活跃的因素,这52条修正案里面,有相当一部分是关于经济制度和经济政策的。

三、现行宪法前4次修正案的主要内容

1982年宪法公布施行后,根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展,在党中央领导下,全国人大于1988年、1993年、1999年、2004年先后4次对1982年宪法即现行宪法的个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的修正,共通过了31条宪法修正案。

(一)1988年宪法修正案(1988年4月12日中华人民共和国第七届全国人大第一次会议通过)

1.宪法第十一条增加规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”

2.宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

(二)1993年宪法修正案(1993年3月29日中华人民共和国第八届全国人大第一次会议通过)

1.宪法序言第七自然段后两句:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,不断完善社会主义的各项制度,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”修改为:“我国正处于社会主义初级阶段。”

2.宪法序言第十自然段末尾增加:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”

3.宪法第七条:“国营经济是社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”修改为:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”

4.宪法第八条第一款:“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭富业和饲养自留畜。”修改为:“是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

5.宪法第十五条:“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序,破坏国家经济计划。”修改为:“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法,完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”

6.宪法第十六条:“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下,在法律规定的范围内,有经营管理的自主权。”“国营企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理。”修改为:“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”“国有企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理。”

7.宪法第十七条:“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”“集体经济组织依照法律规定实行民主管理,由它的全体劳动者选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”修改为:“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”

8.宪法第四十二条第三款:“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国营企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛,奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。”修改为:“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛,奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。”

9.宪法第九十八条:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为:“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”

责任编辑:吴自强校对:李荣丽最后修改:
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