以现代动产担保制度促进营商环境优化

2019年政府工作报告提出：要“激发市场主体活力，着力优化营商环境。我国有上亿市场主体，而且还在不断增加。把市场主体的活跃度保持住、提上去，是促进经济平稳增长的关键所在”。现代动产担保制度是保障融资和相关经济活动顺利进行的重要制度，也是世界银行评估营商环境的重要内容。加快建立现代动产担保制度，成为促进我国营商环境优化的重要前提。

我国动产担保制度存在改进空间

世界银行、联合国贸易委员会等评估和推动的现代动产担保制度主要内容包括：设立全国集中统一的动产担保登记机构和电子化登记系统；所有具有担保功能的动产融资遵守统一的规则，即担保权通过合同设立，公示后取得对抗善意第三人效力；登记是主要的公示方式，以公示时间确立优先顺位规则等。

我国在动产担保制度建设上取得了很大进步，但对标国际先进的动产担保制度，还存在以下需要改进之处。

我国动产担保制度的法律框架不够完善。动产既包括机器设备等有形物，也包括应收账款等各类权利。我国担保制度既有抵押、质押、留置等典型担保形式，也有融资租赁、保理、所有权保留等具有担保功能的交易形式，但尚无法律规定上述交易须遵循统一的规则。

没有统一的登记机构和登记系统。目前，我国主要根据行政职权来规定登记机构，登记机构分散。其中，动产抵押登记有六类登记机构，如机器设备抵押在市场监督管理部门办理登记；非农用机动车在公安机关交通管理部门车辆管理所办理登记；非企业所有机械设备、牲畜等生产资料，农村私有房产，家具、家用电器、金银珠宝及其制品等生活资料在抵押人所在地的公证部门办理登记等。权利质押登记有七类登记机构：应收账款质押在信贷征信机构（中国人民银行征信中心）办理登记；商标权在国家市场监督管理总局商标局办理登记；专利权在国家知识产权局办理登记；著作权在国家版权局办理登记等。没有统一的登记机构和登记系统导致登记类型受限制、部分动产担保交易无处可登记，影响动产融资等业务的开展。

各类担保交易的公示效力、方式和优先权规则不一致。目前，我国动产担保的公示效力有登记生效，也有登记对抗；公示的方式有登记、占有等，优先排序规则不清晰，因此要清楚了解担保物的权利情况十分困难。同时，优先权规则也不统一，导致授信机构没有稳定的受偿预期。

建立统一的现代动产担保制度的紧迫性与必要性

目前，民法典正在编纂之中。但从《民法典各分编（草案）》公开征求意见稿看，统一现代动产担保制度的基本原则体现得还不够全面。错过本次民法典编纂，我国可能失去建立动产担保统一登记制度的良机，我国营商环境“获得信贷便利度”指标也会在很长一段时间内难以突破，进而持续影响我国营商环境的排名；中小企业融资难、融资贵问题，也将错失一次极为重要的制度缓解良机。可以说，民法典编纂是我国建立现代动产担保制度不可错失的良机。无论是从改善我国营商环境的角度，还是从缓解中小微企业融资问题的角度，加快建立我国现代动产担保制度都有其必要性。

一是可以大幅改善营商环境。建立起与世界银行评估标准基本一致的现代动产担保制度，能有效吸引国内外资金提供方、营造良好的金融发展环境，可以大幅提升“获得信贷”指标中的“合法权利保护力度指数”得分与排名，进而提升我国营商环境的整体排名。

二是改善中小微企业、民营企业的融资可得性。担保难是制约我国中小微企业和民营企业融资获得性的重要因素。中小微企业的资产中，90%都是动产，动产担保融资潜力释放空间巨大。若没有完善的动产担保融资制度的配合，这一市场潜力将无法释放。现行动产担保制度对金融机构的担保权利保护不力，影响动产融资业务发展，限制了缺乏不动产而拥有大量动产的中小微企业、民营企业的融资能力。建立统一的动产担保登记制度和系统，可以让企业充分运用动产缓解融资担保难问题。

三是促进我国动产担保市场的发展。担保制度是动产融资得以发展的核心制度基础。我国现行动产担保制度，在一定程度上吸收了全球动产担保制度的改革经验，在实现担保权范围拓展等方面有了一些突破，但仍然存在较多制度缺陷或空白，阻碍了动产融资市场进一步发展与创新。建立现代动产担保制度，有利于进一步保护担保与被担保方的权利，保障担保权的实现，促进动产担保市场的发展。

四是有利于上海国际金融中心建设。如能依托设在上海的中国人民银行征信中心动产融资登记系统，建设现代化的中国动产担保登记中心，为全国提供统一的动产担保登记业务，将是成本最小、效率最高的方式，这既可充分发挥上海国际金融中心对全国的服务与辐射作用，也有助于上海建设全球前列的国际金融中心。

建立我国统一现代动产担保制度的具体建议

担保权设立、公示方式、优先受偿规则、统一的登记机构和电子化登记系统等动产担保制度的核心内容，需要以法律的形式进一步明确，正在编纂的民法典提供了这一良机。

建立动产担保统一法律框架。我国动产担保实践中，应收账款转让、所有权保留、融资租赁等交易形式广泛存在，其担保功能已得到了大量司法判例的支持，建议在民法典的物权编等分编中建立动产担保统一法律框架，确立统一的担保权设立、公示规则，只要是具有担保功能的交易均可适用。担保物范围应尽可能扩大、对担保物内容的描述要求应尽可能减少，并规定权益可自动延伸执行。

建立统一的公示对抗效力规则和优先受偿规则。建议规定动产和权利担保权自担保合同生效时设立，未经公示，不得对抗善意第三人，但法律另有规定的除外。同时，担保权均可以登记方式进行公示。要建立担保权统一的优先受偿规则，同一财产既设立抵押权又设立质权或者同时存在其他担保权的，拍卖、变卖该财产所得的价款按照登记、交付等公示的时间先后确定清偿顺序。

建立统一的动产担保登记机构和登记系统。要确立统一的公示对抗效力规则，建立统一的登记机构及登记系统十分必要。制度上可参照关于不动产登记的规定，先行明确国家对动产担保实行统一登记的原则并授权国务院制定具体办法，明确动产担保统一登记的范围、机构和实施办法，逐步建立我国现代动产担保统一登记制度。在目前已有的登记系统中，中国人民银行征信中心的动产融资登记公示系统符合世界银行的关于现代化登记制度的各项理念，可以考虑依托中国人民银行征信中心建立统一的动产担保登记机构和登记系统。