丁元竹：党和国家机构改革——国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革（2）

二、在发展中不断深化党和国家机构改革

（一）新中国成立以来到改革开放，党的第一代中央领导集体不断推进党和国家机构改革

推进党和国家机构改革，是基于当前面临的矛盾和问题进行的改革，同时也是我们党在深化改革过程中的一个阶段、一个环节。新中国成立以来，随着社会主义革命、建设的不断深入，我们也不断推进党和国家机构改革。

新中国成立以来，党和国家不断加强制度建设。2019年9月20日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“新中国成立后，人民政协为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、完成社会主义革命、确立社会主义基本制度、推进社会主义建设作出了积极贡献。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协继续在国家政治生活和社会生活中开展了卓有成效的工作。”

中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会职权，为新中国诞生作了全面准备。会议通过了具有临时宪法性质的中国人民政治协商会议共同纲领和中国人民政治协商会议组织法、中华人民共和国中央人民政府组织法，作出关于国都、国旗、国歌、纪年的决议，选举产生政协全国委员会和中央人民政府委员会。这也标志着人民政协制度正式确立。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协继续在国家政治生活和社会生活中开展了卓有成效的工作。

新中国成立以来，我们党随着实践发展，不断推进党和国家机构改革。1958年，针对当时的历史条件，我们党提出在党中央设立一些小组，并指出“这些小组是党中央的，直接隶属中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化、党政不分。具体执行和细节决策权属于政府及其党组”。这就明确提出了加强党对国家机构的领导以及对经济和社会发展的领导。

（二）改革开放以来党和国家机构改革

改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体把党和国家机构改革摆在重要位置，进一步加强党和国家机构改革，使机构职能不断优化，逐步适应社会主义市场经济要求，实现了从计划经济向市场经济转变下的职能机构调整。我举一个例子，改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的实施，农村原有的公共服务体系、社会治理体系都发生了深刻变化。到20世纪80年代中期，随着国有企业的改革，大量下岗职工进入市场，如何确保他们的基本生活、确保医疗养老等基本服务？这是当时我们党面临的重大挑战。正是基于这种新的变化，党中央作出推进社会保障体系建设的一系列重大决策，有力地保障了在企业改革过程中下岗工人的生活水平，有力地兜住了社会安全网，也确保了改革大局的稳定和改革的稳步推进。同时，随着社会保障制度的建设，我国建立了人力资源和社会保障局等相应的国家机构，确保政府职能的履行，确保相关社会政策的实施。我再举一个例子，随着社会主义市场经济的建设，原有的行政部门的管理职能发生了变化。随着社会主义市场经济的发展，市场在社会中发挥的作用越来越大，国家计划委员会的职能也不断进行调整，先更名为国家发展计划委员会，再到现在的国家发展和改革委员会。20世纪80年代初期，我国改革任务非常重，因此设立了国家经济体制改革委员会，改革到了一定阶段后就把发展和改革有机结合起来了，以此更好地推进国民经济和社会发展运行，推进市场体制的不断完善。

(三)中央党政机关机构改革历程

改革开放以来一直到2018年3月，我们党进行了一系列党和国家机构改革。

1982年，邓小平同志提出“精简机构是一场革命”。根据党中央的部署，中央党政机关机构改革方案实施。在这次改革中，30个直属机构，局级减少11%，处级减少10%，总编制减少17.3%，部委正、副职减少15.7%；新班子中新选拔中青年干部占16%，平均年龄由64岁降到60岁。

1988年，中央书记处制定了《党中央直属机构改革实施方案》。这次改革后的直属机构和事业单位包括：中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政治体制改革研究室、中央农村政策研究室；中央顾问委员会机关，中央纪律检查委员会机关；中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会；中央党校、人民日报社、中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局。1989年，中直机关机构事业单位调整和“三定”方案结束。这次改革后，有实体的直属机构由24个精简为17个，直属部门人员减19.5%，直属事业单位人员减9.9%，与改革前比人员共减少15.2%。

1993年，党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》。根据这一方案，改革的力度更大、更深、更广。此次改革主要有两方面内容：一是理顺关系、调整结构、精简内设机构和人员，包括调整干部结构、提升干部素质、提高工作效率；二是中央纪委机关与监察部合署办公，工作部门和办事机构有9个，即中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委员会、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外宣传办公室，其中，中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室合署办公，中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室合署办公，派出机构有2个，即中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会。

1999年，党中央进行的政府机构改革方案决定了议事性委员会或领导小组，包括中央财经领导小组、中央对台工作领导小组、中央机构编制委员会、中央外事工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央党的建设工作领导小组、中央宣传思想工作领导小组、中央党史领导小组、中央社会治安综合治理委员会、中央保密委员会、中央密码工作领导小组、中央保健委员会。

以上是1981年到2018年3月，党中央部门进行的4次改革。

（四）深化行政体制改革

党的十四大提出，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。

1981年到2018年3月，国务院机构进行了7次改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年，且每次改革的目的也不一样。

1982年，精简机构改革，机构从100个精简到61个，人员缩减25%。1988年，改革的主要目的是转变职能，机构调整由72个减到68个，人员缩减20%。1993年，机构调整由86个减到59个，人员缩减20%。1998年，对9个专业经济部门进行改革，机构调整由40个减到29个，人员缩减47.5%。2003年，进一步转变职能，机构调整由29个减到28个。2008年，试水大部制，通过职能相同部门的合并，进一步提升政府效率，减少推诿扯皮，机构调整由28个减到27个。2013年，进一步转变政府职能。

在转变政府职能的同时，国务院各个部门也在取消和调整行政审批事项，进一步提高政府效率。从2002年到2013年，国务院各部门取消和调整行政审批事项共进行了七批，取消2100项行政审批项目、调整189项、下放284项，共计2573项。

（五）历次机构改革的教训与问题

在改革取得巨大成效的同时，也要看到其中存在的一些教训和问题。其中，教训是权力整合难、人员分流难、机制磨合难、运行监督难；出现的问题是换汤不换药，一些部门在整合后没有真正达到整合的目的。同时，还出现一些现象，比如闲人多、临时工多等。