王雍君：改革公共财政 提高治理能力（5）

（三）基于受托责任原则改革公共财政

受托责任原则是基本治理原则里面的第二项，它在财政透明度原则之前，法定授权原则之后。各级政府、各部门、各单位都应该对资金的来源、资金的使用承担合规性责任和绩效责任。但是究竟怎么样才叫承担责任？那么我们需要回答的就是问责制该怎么建。无关痛痒的问责不是真正的问责，真正的问责是能够追究责任的问责——根据合规性责任与绩效责任的履行情况，实施相应的奖罚，即奖罚分明的问责。新《预算法》有很多财政违规的处罚条例，那么这些条例、制度怎么去落实，怎么把它变成一个真正的问责？我有四个方面的改革建议。

第一，改革报告机制。各级政府、各部门、各单位应定期或经常性地向人大和审计部门提供相关的财政报告，不仅仅是年度和半年度报告，还要有日常层面的报告。报告应包含本部门或者这级政府、单位资金的来源、使用是否合规，是否有绩效这两个方面。人大和审计部门可以对提供的报告进行审查，做出判断，此为改进报告制度。此报告制度一定要标准化，让人大、审计部门、专业人士，甚至普通公民都能看得到、看得懂，特别是应该让他们能够辨别支出的责任，包括合规性责任和绩效责任。

第二，改革解释机制。如果人大代表或其他专业机构在审计在各部门、各级政府提交的财政报告中，发现有问题需要弄清楚，他们就会请相关人士来进行解释，这种解释制度也应该加强，尤其是各部门、各单位的负责人，应该经常性的向本级人大和审计部门解释自己支出行为的正当性，解释自己履行合规性责任和绩效责任的情况。现在我们的做法是被动的，可能是年度、半年度进行审计，或者要等审计部门告知审计。

第三，改革裁决机制。人大和审计部门对各部门负责人或者相关人士作出的解释，要有能力作出裁决：裁决是否违规、违规的性质、违规的程度以及应该受到怎样的惩罚，因此必须要有一个良好的裁决机制。

第四，改革惩罚机制。根据权威性的裁决结果，一定要有相应的惩罚机制。

总之，真正的问责应致力于四项改革：第一，定期报告；第二，定期解释；第三，权威性的裁决；第四，奖罚分明，四个方面应融为一体。

（四）基于预见性原则改革公共财政

预见性的基本含义是提前预知以减少不确定性，其涉及两个基本方面，即法律法规与资源流量的预见性。预见性原则下的公共财政改革有六个重点：

第一，全面的财政立法：税收、预算、政府间财政关系、国库、政府会计、审计、政府财务报告乃至财政绩效管理，均应基于法律。处理公共财政，应尽可能在法律的基础上进行，现在我们已经提出税收法定，其实预算也有法定。预算法定、税收法定不够，国库还得有国库立法。国库是一项非常关键的公共财政职能，必须有国库法。另外，政府间财政关系也必须要有法，当然，我们还一直在进行推进这方面的立法工作。这项立法工作十分重要，比如发生“上有政策、下有对策”的情况，如果不能通过法律框架去解决，那么其他的途径也不会有效果。比如：转移支付必须有一个法律基础，法律上不能规定得太细，但是一定要规定得很清楚，尽量减少自由裁量、跑步前进。专项转移支付与一般性转移支付在法律上应该怎么处理，我们应该深入思考，尤其是法定支出该怎么处理。法定支出应该通过《预算法》来规定，而不应该通过部门法律来规定。现在我们的法定支出所占比例依然很高，早在党的十八届三中全会通过的《决定》中就强调，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。

第二，“文山会海治理”应逐步转换为“预算治理”。现在好多地方普遍反映下发的行政文件太多，这个局面与我们不太重视预算的编制有关。如果我们在预算的编制阶段，投入足够的精力去编制预算，人大精心地审查预算，审查以后不轻易进行调整，这样一来“文山会海”会大大减少。“文山会海”的关键问题是透明度、预见性不够，要增强预见性的改革。减少“文山会海”，要下大力气提高预算编制的质量、预算审查的质量、减少预算执行的调整。

第三，转移支付的改革应该尽量采取客观的方法。我的建议是转移支付的资金全部集中在财政部门，由财政部逐级下达到省一级财政部门，省一级财政部门再下达到下一级财政部门。各级政府、各部门无须向上级各部门申请转移支付，只需与财政部门打交道，这个问题就可以解决。同时，无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都集中到财政部门。而专项转移支付分配的依据不应该是协商谈判，尽可能根据人口、文盲率、婴儿死亡率等客观指标去制定和分配转移支付，减少人为操纵。另外，转移支付尽量要延伸到未来三年，这样接受这项转移支付的地方政府就可以提前三年做出规划：有多少钱可花、需要花多少钱，这样地方的治理能力才能得到真正的提高。当然，准确测算是不可能的，但是至少可以测算一个底线。也就是说，上一级政府至少可以提前三年明确告知下一级政府，未来三年你们最低限度可以得到多少专项和一般性转移支付。如果可以做到这一点将意义非凡。

第四，改革财政地方税。地方税改革关心地方政府关心的是什么。地方财政和中央财政都是国家财政的有机组成部分，地方财政主要关心三件事情：第一，我有多少钱可花；第二，我可以自由支配的钱是多少；第三，这些钱何时到帐。财政地方税改革更多地关切地方政府的这三项关切，我们的地方税改革才能真正走上正轨。