王雍君：改革公共财政 提高治理能力（4）

三、如何运用五项基本治理原则改革公共财政

（一）基于法定授权原则改革公共财政

法定授权主要是指人民代表大会及其相关机构对预算、决算的正式批准，那么在这项原则下，当前要做哪些改革呢？第一个是形式层面的改革，第二个是实质层面的改革，即加强人大对预决算的形式性审查与实质性审查。

1.加强形式性预决算审查

形式层审查的基本要求是“不留死角”，涉及五项重点改革：第一，要全面审查收入、支出、债务甚至资产。形式性审查不能有未经人大审查和批准的收入、支出、债务以及资产，这叫预决算审查的全面性。收入审查包括税收收入、非税收入。支出审查包括直接支出与税收支出（税收减免）、政府贷款和贷款担保。各级政府每年都会有规模不小的税收减免，这些税收减免与优惠其实也是一种特定类型的支出。债务审查不仅包括常规债务，还包括隐性负债。现在隐性负债在许多地方的规模甚至比直接债务或显性债务的大。另外，资产也要进行全面的审查。

第二，政府汇总的预算、部门预算以及部门所属单位预算均应审查。预算有两个层次，一个是政府整体汇总的预算，一个是部门预算及部门所属单位预算。如果只审查一个部门汇总的预算，而不独立审查这个部门下属单位的预算，那么从形式上审核的范围就不全面。

第三，审查应区分三个层次：总量、结构和单项。总量审查主要审查各级政府、各部门的收入支出总量、债务总量是否恰当。结构审查主要强调支出结构是否能够准确得反映政府的政策重点、国家战略的优先性。也就是说，一定要好好审查支出的宝贵、稀缺资源是否集中在最紧要、社会优先级最高的用途上，特别是在财政困难有所加剧的背景下，如何优化支出结构，把资金集中在最紧要的地方。单项审查就是对一项一项的支出进行审查。这项审查最基本的要求就是人大代表或者专业的机构对项目特别是各级政府、各个部门重大支出项目进行单独的审查。

第四，要审查预算和决算文件的质量。这一点经常被忽视，现在许多地方还反映预算看不懂，甚至专业人士也反应看不懂，这就有一个关键的问题：我们的预算、决算报告该怎么编？预算、决算报告是不是有利于人大进行审查？说简单一点，我们的预决算报告需要进行深入改革以便于人大审查，应以让普通人也能看得懂的方式去编制。预算文件是政府最重要的政策文件，要把预算文件的地位看作高于其他行政文件。如果预算文件的质量很高，其他行政文件可以少发，这样可以大幅度减少“文山会海”。目前我们在预决算文件如何编得更好、如何让民众也看得懂、如何让人大代表易于审查方面还有很多的工作要做。

第五，加强财务诚实性审查。各级政府、各部门要确保在预算决算报告里面的财政数据真实可信，经得起检验、推敲，尤其不应该弄虚作假，这叫财务诚实原则。如果数据质量不高，甚至是假数据，那么整个预算决策报告的价值就会令人质疑。

2.加强实质性预决算审查

实质性审查的基本要求是确保预决算的质量，涉及四个方面：第一，要审查政策目标。纳入预算的政策目标必须清晰准确且最好能加以量化。这些政策目标一定是积极的，同时又是切实可行的。最近几年中央出台了文件，把预决算审查的重点要转向支出预算和政策拓展，因此我们也要做出回应。

第二，要审查绩效目标。政策目标要能够转换为绩效目标，比如土壤保护这项政策，改善土壤的质量是政策目标，相应的绩效目标就要与此政策目标要联系起来，绩效目标应该瞄准减少土壤中的重金属含量、农药化肥残留等。同时，审查绩效目标也要与政策目标要紧密衔接。

第三，要审查成本。政策目标和绩效目标究竟需要花多少钱、成本是多少，都要进行实质性审查。

第四，要审查与去年同期相比，同样的政策目标和绩效目标节约了多少资金和成本。资金节约是按照现收现付制去测量，成本节约是按照权责发生制去测量。各级政府、各部门在预决算报告里要明确，完成同样的政策目标和绩效目标要节约的资金是多少，我们把它称作节约红利。

综上所述，基于法定授权原则的财政改革，在形式层面的审查主要是“不留死角”，实质性审查强调的是审查预算是否能够有效地约束和引导预算单位的财政活动。如果人大审查批准的预算对预算单位执行预算不能够形成有效的约束和引导，则为实质性审查不到位；如果审查留下许多死角、盲区，则为形式性审查不到位。各级人大一定要制定两项改革议程，一项是形式性审查，另一项是实质性审查。除此之外，预决算的审查也不仅仅是人大的职责，现在许多地方都是实行了财政一审、政府二审、单位三审、人大终审。可见，无论是党委政府、财政还是人大，都应该在提高预决算审查质量方面给予更多的关注和重视，应该努力提高这方面的专业能力。

（二）基于透明度原则改革公共财政

基于透明度原则推进公共财政改革，应该从四个方面着手：首先，要提高公共财政帐目的透明度。公共帐目就是收入、支出、债务及资产。收入层面，所有的收入都要报告，不管是预算内的还是预算外的。支出层面，税收支出、贷款和贷款担保也要进行报告，而且有标准化的报告制度。资产层面，政府资产的总量、原价或者价值、结构，这些资产在何处，由哪些部门管理等，都要透明。

第二，要提高预算制定与预算执行的透明度。在预算制定的过程中，至少有一项要增强公开性和透明度，即预算制定所依赖的那个假设。制定（收入、支出）预算要依赖一系列的参数假设，比如明年的增长率是多少、物价指数是多少、利率是多少、汇率是多少、工资率会增长多少等，这些叫做经济参数和财政参数。通过这些参数，我们才能准确地了解收入预算、支出预算是否可靠。如果不公布这些预算制定的参数，那么透明度就会受影响。

另外，有哪些预算执行方面的透明度要提高？预算执行我们现在强调的是支出进度，但是在预算执行过程中还有一个工作进度。预算不仅仅是花钱的游戏，它还要约束和引导各部门完成规定的工作量，达到规定的绩效目标。因此，要增进业务层面（事务层面）的支出进度透明度。

第三，要提高财政实体的角色和责任的透明度。各级政府、各部门都要高度重视在预决算报告里，是否讲清楚本部门下属单位有哪些、与哪些单位有财政拨款、与哪些单位有股本注资、与哪些地方有投资，其中包括国有企业、平台、政策性金融机构、事业单位。这些财政实体内部有复杂的财务关系，而这些财政实体担负着履行怎样的职责、相互之间财政往来如何等透明度还不够。

第四，要进一步增强中期财政规划的公开性和透明度。在目前的中期财政规划里，未来三年的财政支出还没有明确的区分资本支出和经常支出，应该增强此方面的透明度。资本支出在会计上记录为资产；经常支出在会计上不形成资产，通常作为附庸处理，比如公路维护、运营支出。公路建设里涉及很多资产的购置，这部分就叫资本支出。现在我们虽然有经常支出和资本支出的术语，但是还没有对其的准确定义，这就造成了诸多问题。比如，某地方政府或者部门规定了明年或者未来三年的投资，假设投资是一个亿，那么投资一个亿需要配套多少经常支出，这些经常支出的资金落实了没有，我们现在在制定预算、投资计划时基本上没有考虑到，这就造成很多后果：这些项目通过了财政投资评审，发改委也确定了，但其配套资金没有落实，但该项目却很可能进入预算，这样预算规模就人为地扩大了。另外，有一些项目进入预算以后，一旦项目动工了，突然发现项目需要的配套资金一时没有着落。在最坏的情况下，这就可能造成项目的中断；在较好的情况下，项目也会拖延、超出概算和预算。另外，经常支出在项目的运营阶段也很重要，投资项目一旦投入运营，其维护运营成本其实很高，但是我们在编制项目预算的时候经常忽视它。

总之， 各级政府、各部门在制定中期财政规划时，最有价值的一项改革内容，就是要清楚地筹划或滚动编制未来一至三年的资本支出和经常支出，而且两者之间要形成合理的比例关系。目前，我们的中期财政规划编制是按照项目支出与基本支出这两种分类来编制的。这两种分类与部门预算是一致的，但是没有瞄准支出管理的关键。支出管理的关键目标是绩效，要保证绩效，就要保证资本支出和经常支出的匹配。