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王雍君:改革公共财政 提高治理能力(2)

第二个方面,预算制定和执行的过程要公开。预算是如何编制出来的,各级大人批准后的预算执行得怎么样,这就叫预算和执行过程公开。这种公开是程序层面的公开,或称过程层面的公开。

第三个方面,财政政策的筹划要公开。也就是说,各级政府财政政策是如何筹划、运作的要公开。这主要涉及到了中期财政规划。国务院2015年3号文件规定,我国开始实施中期财政规划制度。从那一年开始,各级政府、各部门逐步开展了中期财政规划的编制工作,也就是编制未来三年的财政规划。目前这项工作在全国已经展开。

中期财政规划用来引导和约束预算编制,年度预算的编制要与中期财政规划相衔接。目前我国规定的中期是未来三年,各级政府、部门都要编制未来三年的财政规划,包括收入规划和支出规划。未来需要花多少钱,未来有多少钱可花,这些钱主要花在什么地方、重点是什么,这类问题都要编制中期财政规划。这个过程其实就是财政政策的筹划过程。中期财政规划是滚动编制的,也就是说财政规划要经常保持对未来三年的前瞻性。

第四个方面,财政实体的角色和责任要公开。各级政府都有相应的财政实体,这些实体我们经常叫做预算单位。除预算单位以外,财政实体的范围还涉及国有企业、政府投融资平台以及政府控制的其他实体,比如各种各样的公益、事业单位。只要这些单位有资金往来,那么都应该被看作是财政实体。在财政上,资金往来,例如补贴、注资、贷款担保或者拖欠,都涉及到财政实体之间的财务关系,这些财务关系要澄清。另外,这些预算单位扮演怎样的角色也要澄清。

第四项基本原则是预见性。预见性原则指要有前瞻性、计划性,要能够提前知道而且要降低不确定性。这项原则经常不容易理解,但却非常重要。比如你开车经过交通路口,如果交通灯能够显示倒计时,那么你就能预见到自己什么时候可以启动汽车以便通行;反之,你就不知道什么时候启动汽车。这个例子告诉我们什么是预见性。预见性在财政改革上非常重要,在治理层面也非常重要,无论是一个单位、一个部门,还是一级政府,对未来要做什么、如何做以及有多少钱可花都要保持充分的预见性。

什么叫做没有预见性呢?就是什么东西都没有定下来,或者是临时才能定下来。举个简单的例子,上级财政转移支付给多少、什么时候给、资金什么时候到位,如果这些问题不能提前确定,那么转移支付就缺乏预见性。各级政府未来一年的收入有多少、能够控制或可支配的收入有多少,如果不能提前预知,也就是没有收入的预见性,那么未来怎么制定规划呢?

同样的道理,支出层面也要有预见性,债务也要有预见性,这种类型的预见性叫做资源的预见性。也就是说,每一个预算单位,每一级政府、部门都要能够提前预见到至少两个方面的资源流量:一是有多少钱可花,二是需要花多少钱。这两个基本的方面都叫做资源流量的预见性,投资计划、预算制定、中期财政规划的制定,乃至整个经济社会发展计划的制定都依赖这种预见性。如果我们对未来一到三年(最好是五年)到底有多少钱可花、需要花多少钱没有基本的预见性,那么我们的治理能力不可能很高。所以,预见性在良好的治理中是一项重要原则。

除了资源层面以外,预见性还涉及到法律法规。法律预见性比较高,法规的预见性比较低。如果行政部门经常临时出台政策出台文件,说明它的预见性不够。所以我们一定要记住,法律法规要提前公布,广而告之。而且法律法规之间要统一解释,避免冲突和矛盾。在这方面我们还有很多的工作要做。

由上述可见,预见性原则就是要提前准确地了解资源流量和法律法规层面的基本情况。

最后一项原则是公共参与。在国家治理和地方治理中,我们都要注意发挥人民群众的参与性,也就是要约束和引导人民群众参政议政。这种参政议政要非常有序地进行,要让社会和公众的声音能够传递到预算过程。那么什么叫参与?参与就是声音的表达与回应,公众要有机会、有渠道表达他们对预算、对公款管理的声音,也就是意见和建议,甚至是抱怨。政府要对这些声音给予及时和适当的回应。这个声音的表达和政府的回应就是“参与”这个词的准确含义。

总之,参政议政涉及到各个方面,在公共财政层面的公共参与尤其重要。公共参与就是公民参与公共事务,表达对公共事务的意见建议,政府做出适当和及时的回应。

以上五项原则,希望大家准确理解,而不仅仅是了解。法定授权指的是人大代表代表人民对政府拿钱、花钱、举债进行正式的批准;受托责任是指各级政府预算单位对资金来源、资金使用要承担合规性责任和绩效责任;透明度是指财政信息要充分披露,要让信息使用者不仅看得到,还能看得懂;预见性,包括对资源与法律法规的预见性;公共参与是指要引导公共和社会有序地参与公共财政事务,尤其是预算的制定和预算的执行以及绩效评价。

这五项原则也叫良好治理的五项基本原则。衡量财政改革是否改得对,主要的判断标准就是看这些改革是否符合这五项基本原则;评估财政改革的成果,也是用这五项基本原则来评判。无论是中央还是地方政府、部门及其下属单位,这五项原则对指导财政改革都具有普遍适应性。在任何地方、任何时候,都应该而且可以遵循这五项基本原则去推动财政改革,并且把财政改革的每一项具体内容与这五项原则进行比较。如果恪守这五项基本原则,那么财政改革就能够对提高治理能力、促进治理体系的现代化作出最大贡献;反之,则很难作出积极贡献。党员领导干部应该深刻理解这五项基本原则,自觉地把五项基本原则转化为财政改革的议程,并且常把财政改革的各方面、各项内容、各环节与五项基本原则进行对照,判断哪些改革做得还不够。五项基本原则提供了一个最基本的判断标准,让我们了解、评估当前的财政改革是否走上了正轨,是否取得了真正的积极成果,尽可能帮助我们判断现在所推动的财政改革是否符合党政高层相关政策文件的承诺和规定。我们对党中央和上级文件精神的解读,也最好与五项基本原则结合起来。

责任编辑:叶其英校对:王瑱最后修改:
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