【2020-05】合力推动京津冀公共服务一体化

【2020-05】合力推动京津冀公共服务一体化

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445(2020)05-0055-03

当前,公共服务已成为影响人口流动的重要因素,人们对教育、医疗、文化等优质社会服务的需求,已然成为城市发展日益重要的驱动力。习近平总书记指出,区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化,并强调:“要确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化。”京津冀协同发展战略实施进入第7年,结合区域发展的新形势和新要求,谋划京津冀协同发展的新思路,推动京津冀公共服务一体化发展至为关键。

不能就公共服务论公共服务

党的十九大报告指出:“支持传统产业优化升级……加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。”报告将产业转型升级与交通基础设施网络建设放在一起提出,统一于“深化供给侧结构性改革”中,强调交通基础设施与产业发展的重要关系,具有深远而重要的意义。

从城市化发展的路径来看,过去我国城市化发展的路径是人才跟着产业和资本走。随着我国经济由投资驱动转向创新驱动,城市化发展的逻辑将转变为产业和资本跟着人才走,而人才的流动则取决于一个城市或地区的公共服务和生态环境等。也就是说,哪里更宜居,人才就会居住在哪里,相应地,哪里更有创造力和财富,人才就会在哪里聚集。

从城市群发展的路径来看,城市群作为城市化的主体形态,能聚集一个国家经济发展要素的精华,是参与全球化竞争合作的高端平台。推进京津冀协同发展有不少问题亟须解决,其中,存在于中心城市与周边中小城市之间的公共服务落差问题尤为紧迫,这不仅存在于京津冀三地之间,也存在于各地内部,构建京津冀城市群公共服务一体化发展应成为推动京津冀协同发展的关键。京津冀协同发展战略以交通一体化先行,产业一体化为突破口,城市群一体化作为空间载体,因而,在实际工作中不能停留在就“交通”论“交通”,就“产业”论“产业”,就“城镇空间”论“城镇空间”的传统区域发展模式。

统筹考量交通、产业和城镇空间布局

2014年,习近平总书记在听取京津冀协同发展专题汇报时,提出7点要求,其中突出了产业、交通和城镇空间一体化。在产业方面,要“理顺三地产业发展链条,形成区域间产业合理分布和上下游联动机制”的产业一体化;在交通方面,要“构建现代化交通网络系统”,把交通一体化作为区域协调发展的先行领域;在城镇空间方面,要“调整优化城市布局和空间结构,促进城市分工协作,提高城市群一体化水平”。这既为京津冀协同发展指明了方向,也为剖析问题的根源和破解难题提供了思想指引。2019年,习近平总书记在京津冀三省市考察并主持召开京津冀协同发展座谈会,对推动京津冀协同发展提出了6个方面的要求,强调要紧紧抓住“牛鼻子”,积极稳妥有序疏解北京非首都功能。基于三地不同经济发展水平和交通条件,人口的空间流动和产业的空间变迁是重塑京津冀城市群空间的关键力量。这需要研究交通、产业、空间布局的基础性理论和规划方法。

在经典经济地理学中,产业的空间布局与交通有着紧密的联系。农业往往沿铁路、河流和城市布局;交通区位则决定了工业区位的基本格局;在服务业,不同类型的服务业遵循不同的原则,满足居民生活需求的生活性服务业往往遵循市场化原则布局;教育、医疗、文化等公共服务业则按行政区划进行配置,即遵循政府主导原则布局;高端现代服务业如金融、信息服务等往往聚集于交通便利的区域。从这个角度来看,推动京津冀协同发展,政府应直接主导以教育、医疗等为代表的公共服务业;间接主导大型交通枢纽构建,引导现代服务业布局;其他产业如制造业等的布局,则应更多地发挥市场在资源配置中的决定作用。

根据对交通运输成本敏感度的相关性,不同类型的集聚产业可以划分为资源、资本和信息三大集聚类型。资源能源型产业如钢铁化工等运输成本较高,为了降低成本,这些产业往往布局在港口、水运、铁路等货运沿线;资本密集型产业,产品流通的效率越高,利润率越高,因而工业园区、经济开发区等往往在高速公路等沿线布局;信息密集型产业需要信息快速流通,但对信息经济来讲,这还远远不够,信息的载体是人,更要快速流通,这对应的就是航空和高铁。

产业布局的空间规律是,制造业向成本洼地集聚,生产性服务业向要素高地集聚,服务业特别是高端服务业则是不断向中心城市集聚。京津冀三地中,北京是以服务业为主导的城市,北京的服务业越发达,对周边城市的虹吸效应就越强,这也是造成北京疏解非首都功能推进中一些疏解主体观望的主要原因。但从另一方面,这也是津冀公共服务业发展的机会和空间,而且这个空间和潜力是巨大的。

京津冀城市群之间的协同不仅要抓好交通、产业、空间的协同,城市群内部的重大基础设施建设、产业布局和城镇结构也应实现高效协同。《京津冀产业转移指南》明确提出,构建“一个中心、五区五带五链、若干特色基地”的产业发展格局。在实际工作推进中,应统筹谋划产业布局和城镇空间,并高效配置交通服务等路网设施,这样形成的城市群才能在全球竞争合作中发出合力。

在城市内部,要构建发达的高速公路等货运体系支撑以制造业为代表的产业布局,发展轨道交通网络等客运体系契合城市生产性服务业、公共服务业和生活性服务业体系,这样才能更高效地发挥京津冀城市群产业和空间的组织效率,提高全要素生产率。

发挥政府与市场合力推动公共服务一体化

透过历史,看清未来,公共服务是现代城市的基石和核心。19世纪的伦敦是世界上人口最多、物质文明最高的城市,然而,在伦敦发生的被称为“19世纪的世界病”的霍乱令人闻风丧胆。1854年伦敦第四次暴发霍乱,英国医生约翰•斯诺和牧师亨利•怀特黑德创造性地使用空间统计学查找到此次霍乱暴发的根源是宽街水泵引发的城市饮用水污染。由此,伦敦痛下决心改善公共卫生设施,建立起了大规模的供水网并引发了整个欧洲的公共卫生运动,现代城市的基石正是建立于此。虽然以现在的眼光看这些事情仿佛轻而易举、水到渠成,但在当时,从固有的思维模式中跳脱出来,遵循科学的调查统计方法,是一项极具挑战性的工作。如何秉承科学精神,跳出传统固有的思维模式,对于京津冀协同发展中公共服务一体化的创新发展更具启示意义。

我国城镇化进程中,城市特别是外围新城新区的发展通常是以房地产和工业园为主导,对公共服务资源的空间配置明显不足。京津冀三地的公共服务资源更多地集中于中心城区,外围新城或以居住为主,或是负责产业发展的功能区,公共服务资源没有随之迁移,就业和居住地分离导致人口潮汐式流动,反而会加重大城市病。京津冀协同发展要转变过去以住宅开发为核心的思维,公共服务等服务业不是配套,而应成为真正的价值配置。从国际上看,日本和新加坡等地把交通轨道线拉到都市的外围地区,围绕新城轨道交通站点集中配置教育、医疗、养老等公共服务资源,通过外围地区的产城融合实现中心城区城市功能的疏解。所以,无论是雄安新区还是北京城市副中心的规划和建设,都需要强化以轨道交通所代表的重大交通枢纽建设,同步推进以教育、医疗为代表的公共服务业的高质量建设。只有把产业承接地的公共服务水平提高到与中心城区一样甚至更好的水平,才能充分发挥北京疏解非首都功能中的市场效应,使人才和产业主动迁移。

京津冀协同发展,创新的关键是处理好政府与市场的关系。北京疏解非首都功能的初期,政府的引导作用必不可少,但随着疏解工作的进一步深入,公共服务业的发展和完善应适时向政府、企业以及社会组织之间的多层次合作转变。京津冀协同发展要积极引入市场力量,创新服务业发展模式。这不仅取决于理念和技术创新,更决定于制度创新,应注重发挥政府和市场的合力。需要注意的是,公共服务业建设和生长周期往往较长,这需要各地政府不仅要敢于担当,而且要有“功成不必在我”的精神。同时,公共服务业的建设和发展离不开政府财政补贴,需要中央和三地政府在财税体制改革中有所作为。

公共服务一体化在京津冀协同发展中的作用不容忽视,三地政府要在京津冀协同发展中按照权力清单和责任清单,做到完全高效、适度有为,引入社会资本积极参与规划和建设,让市场经济奠定区域繁荣崛起的基石,催生良好的公共管理,更有成效地推动区域协同发展。

[参考文献]

[1]习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调 优势互补互利共赢扎实推进 努力实现京津冀一体化发展[N].人民日报,2014-02-28.

[2]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J].求是,2019,(24).

(作者简介:张国华,国家发展和改革委员会城市中心总工程师、综合交通规划院院长)

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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