【2020-08】依法保护北京老城“金名片”

[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2020）08-0072-03

《北京市推进全国文化中心建设中长期规划（2019年—2035年）》（简称《规划》）围绕“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”的时代命题，完善了全国文化中心建设的总体框架和工作机制。《规划》提出，要落实“老城不能再拆”的要求，推动老城有机更新，激发老城内在活力，弘扬老城文化价值，彰显古都魅力。丰富的历史文化遗产是北京的“金名片”，老城是北京历史文化凝聚融汇、传承积淀的文化宝藏，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产需将法治思维和法治方式贯彻到老城整体保护与复兴的全过程，在老城腾退保护与活化利用中做到于法有据，进一步完善法治保障机制。

依法拓展老城腾退保护多元化途径

老城是北京历史文化名城保护的重点地区，老城的保护是城市空间格局的整体保护，是将文物保护与文化传承、生态保护融为一体的整体保护。实现老城整体保护的目标，展示传承历史文化内涵，展现鲜明的城市意象和古都风韵，需要有大量的腾退空间来实施。由于历史原因，北京老城不可移动文物的产权关系较为复杂，使用情况千差万别，形成了对文物多头管理、分割使用的情况，使得文物保护责任难以落实。部分文物处于不合理的使用状态，活化利用难以实现。对于这部分文物需要通过腾退的方式，改变使用和管理现状，先进行修缮保护，再追求合理使用。

北京老城以保护为目的的文物腾退，在文物保护工作中具有一定的探索性，同时作为新的工作思路，面临着法律依据不足的问题。根据现行法律法规，不可移动文物的所有人、管理人、使用人均不负有腾退文物即放弃文物使用权的义务。同时，未履行管理、维护、修缮的义务，不会导致腾退文物即丧失文物使用权的后果。因此，腾退文物并非文物保护法律法规规定的文物使用人的法定义务，亦非文物保护法律法规规定的不履行文物保养修缮义务的法定结果。北京市的大部分文物所有权形式为国有，作为使用人的居民或单位不具备所有权，不具备被征收人的主体资格，因此无法适用房屋征收。腾退采取的“腾人不拆房”的方式，不属于房屋拆迁改造项目或基本建设项目。

近年来，在老城文物腾退中，东城区采用“协议腾退+民事诉讼”司法实施途径，西城区探索形成了“主体尽责、依法维权、合理腾退、司法保障”的工作模式，均取得良好效果。这些做法突破以往文物管理和征收的单纯行政手段，采用协议腾退、民事诉讼等民事法律手段，探索了文物腾退法治化的新途径。但是，也存在诉讼周期较长、推进速度缓慢等问题。

此外，北京市正在开展老城区直管公房腾退工作，在申请式腾退及安置补助措施方面形成了一定的经验。对于部分私有产权房屋和无法实行协议腾退的公房，需要创新工作方式，探索以法治手段促进腾退的新路径：推进立法，明确文物腾退的法律依据；引进多元化纠纷解决方式，创新腾退工作机制；采取产权变更、使用权置换等方式，分类解决文物腾退问题。

依法规范社会力量参与老城活化利用

《规划》提出要利用中轴线文物腾退空间，优先用于补充公共功能，因地制宜建设博物馆、纪念馆、文化馆、艺术馆、图书馆等文化设施，鼓励引导社会力量参与文物保护利用。

文物的活化利用是文化遗产保护领域的新理念，目前北京老城保护与复兴在这方面进行了有益的尝试。同时应注意到，文物活化利用中可能出现不合理使用的风险。基于北京文化遗产活化情况，需要分别研究文物用于展览展示、参观游览、文化交流、公共服务、文化体验服务、非遗传承和公益性办公等用途的典型做法及所面临的法律问题。探讨文物活化利用中引进的社会力量如何授权，如何保障合理使用的公平、公正、公开问题。文物保护单位一方面要充分行使行政管理职权，另一方面要探索通过民事协议的方式规范使用人的行为。探讨文物作为有形资产和无形资产的估值、保值、增值，以及在文化创意产业和旅游产业中对文化遗产进行活化利用和创新发展的问题。

为避免文物的不合理使用，需要建立申请、审核、准入、指导、监督、退出的文物活化利用评估机制。发挥社区管理和物业管理的作用，对文物活化的情况进行实时监督，依据文物具体使用情况，确定评估标准，对不合理使用的使用人建立退出机制。对于具有经营性质的使用人，要规范对文物有形资产与无形资产的合理使用。条件成熟时，可以建立文物使用评级制度，对不合理使用情况严重的，探索使用行政或司法的方式强制退出。

文物活化利用是文物保护的有效途径，要通过文物腾退来实现文物活化利用，还要通过规范文物活化利用来避免文物不合理的使用。实现上述目标需要采取针对性的立法措施，保障《规划》实施法治化。

依托社区治理拓展老城保护执法方式

北京老城保护与复兴是文物保护工作的重要内容，是城市规划、城市管理、环境整治、改善人居环境的一部分，涉及北京非首都功能疏解、棚户区改造、历史文化街区保护等方面的工作。建筑类文物的使用现状是在特定的历史背景下形成的，具有历史的“合理性”。部分文物特别是作为民居的文物，在使用过程中，使用者与文物形成相互依存的共生关系，人的日常生活成为历史街区重要的文化内容。在北京城市规划调整和推进历史文化名城保护的过程中，对文物的使用现状应当予以认可和尊重，对实际使用人要予以人文关怀。

文物建筑、历史街区不仅是历史文化遗产，更是老城居民社区的有机组成部分，既承载着老城的历史文化底蕴，还寄托着老北京人的乡愁记忆。老城保护与复兴不仅仅是文物保护部门的工作，也不仅是规划建设部门的工作，对于使用人特别是居民来说，是事关民生的重大问题，关系到人民群众的切身利益。因此，在老城的保护与复兴中，要重视人民群众的作用，把文物保护工作作为社区治理工作的一部分，充分发挥人民群众的作用。

老城保护工作需要持续推动街区保护更新和背街小巷环境精细化整治提升，实施好生活垃圾管理条例和物业管理条例，完善群众参与治理的机制。改进文物保护和历史街区保护以文物保护管理部门为主导的执法模式，通过指导、支持和帮助居民委员会开展居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治活动，充分发动群众，关注文物保护，形成实时联动机制及时发现不合理使用文物的情况，实现实时监督；通过社区议事厅等形式，组织社区单位和居民对涉及切身利益、关系社区发展的文物建筑、历史街区的保护利用事务进行沟通和协商，通过社区治理实现文物活化利用；建立以社区、街道为补充的文物保护执法模式。依托社区治理，一方面使文物承载的文化能够融入所在社会环境，并获得相应支持；另一方面能够及时发现并制止对文物的不合理使用行为。

精准立法完善老城保护法律体系

现行的文物保护法律制度，基本形成了对世界文化遗产在内的各级文物保护单位及历史建筑、中轴线及胡同街巷、历史文化街区及老城构成的“点线面”三级保护体系。

在相关的立法工作中，需要针对北京老城的保护与复兴，围绕老城深厚的历史渊源和丰富的文化遗产，系统推进老城文化内涵研究，保护好北京城市文化符号的工作目标，有针对性地订立适合北京市特点的法规。特别要从历史建筑保护、监督执法以及街区治理等老城保护的日常工作出发，完善具备实践基础的法律制度。基于北京市目前文物保护工作的情况，需要把文物腾退作为文物的“必要保护措施”加以明确规定。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出要完善文物保护与周边环境管控的法规和机制；严格执行保护要求，严禁拆除各级各类不可移动文物；结合功能疏解，开展重点文物的腾退。落实上述任务，需要相关行政部门的积极推进，也需要有相应的法律法规进行明确规范。

目前，北京市对文物建筑的保护修缮制定了标准，规定了主管部门，但是对于文物腾退尚无明确的法律依据。需要在现有法律法规的基础上，进一步明确文物腾退标准以实现精准立法，界定何种情况下需要采取腾退的方式进行保护，明确配合腾退是不可移动文物的所有人、管理人、使用人的义务。条件成熟时，可以建立文物使用评级制度，对不合理使用情况严重的，探索建立文物使用退出机制。如此，不仅可以解决用于民居的文物腾退问题，亦可为用于办公的文物腾退问题提供解决依据，还能有效避免对腾退空间的活化利用中可能出现的不合理使用风险。

(本文是北京社科基金研究基地项目“北京文物腾退保护与活化利用法治保障研究”〈项目编号：19JDFXB008〉阶段性成果)

[参考文献]

[1]中国共产党北京市委员会，北京市人民政府.北京城市总体规划(2016年—2035年)[M].北京：中国建筑工业出版社，2019.

[2]侯晓蕾.基于社区营造和多元共治的北京老城社区公共空间景观微更新——以北京老城区微花园为例[J].中国园林，2019(12).

[3]秦红岭.老城保护的北京探索[J].前线，2019(5).

（作者简介：李倩茹，北京联合大学应用文理学院法律系讲师）