我国野生动物保护进入新时代

我国野生动物保护进入新时代

核心提示: 正确处理人与动物、人与自然的关系,就会切断传染类疾病的传播途径,降低各类传染类疾病干扰我们人类正常社会生活的风险。全国人大常委会通过的全面禁止食用野生动物的决定,对法律禁食野生动物范围进行了调整,标志着我国野生动物保护进入一个新时代。但是,野生动物保护效果最终还是取决于法律的实施,因此有必要分析目前我国野生动物保护执法方面存在的问题,并提出若干制度创新的因应之道。

【摘要】正确处理人与动物、人与自然的关系,就会切断传染类疾病的传播途径,降低各类传染类疾病干扰我们人类正常社会生活的风险。全国人大常委会通过的全面禁止食用野生动物的决定,对法律禁食野生动物范围进行了调整,标志着我国野生动物保护进入一个新时代。但是,野生动物保护效果最终还是取决于法律的实施,因此有必要分析目前我国野生动物保护执法方面存在的问题,并提出若干制度创新的因应之道。

【关键词】野生动物 传染类疾病 法律实施 社会共治 【中图分类号】D922.6 【文献标识码】A

全球流行的新冠肺炎疫情引发了人们关于病毒源头的大讨论。野生动物确实可能成为很多传染类疾病的宿主。当今人类新发的传染类疾病有78%与野生动物有关,或者来源于野生动物。例如,艾滋病来源于黑猩猩,埃博拉病毒来源于非洲的果蝠,重症急性呼吸综合征来源于中华菊头蝠等等。所以,正确处理人与动物、人与自然的关系,就会切断传染类疾病的传播途径,降低各类传染类疾病干扰我们人类正常社会生活的风险。

全面禁止食用野生动物,标志我国野生动物保护进入一个新时代

动物保护思想不是当代人的突发奇想,而有着深厚的思想积淀和典型的制度样本。从动物解放到动物福利,再到动物权利的理念迭代,可谓薪火相传。1922年的《马丁法案》拉开了近代动物福利立法的序幕。我国古人在《黄帝阴符经》中写道:“观天之道,执天之行。”可见,我国古代不乏人与自然和谐、敬畏自然、天人合一的朴素哲学思想。当代中国在对待和利用动物过程中,确实存在虐待动物等不文明现象,所以野生动物保护立法成为近年来我国立法的热点。这些年,每当我们在某个社会领域出现新闻事件,人们往往会先去诟病法律,指责相关立法存在问题。很多情况下,法律的执行与实施方面存在的问题,远比立法存在的问题更严重、更迫切。实际上,我国业已建立起了比较体系化的野生动物保护法律制度。涉及野生动物保护的全国人大及常委会立法就有三部,除1988年制定、2018年刚刚修订的《野生动物保护法》之外,还有《刑法》第341条“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”和“非法狩猎罪”。《渔业法》则规定了涉及珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护问题。国务院还于2013年和2016年分别颁布了两部重要的行政法规,即《水生动物保护条例》和《陆生动物保护条例》。国务院各部委颁布的野生动物保护相关部门规章和规范性文件共100余部。

2020年2月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。《决定》突破性规定,全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”(以下简称“三有野生动物”)以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。长期以来,对“三有野生动物”和其他非保护类陆生野生动物是否禁止食用,野生动物保护法和其他法律并没有作出明确规定。而现行野生动物保护法重在对野生动物的保护,禁食仅限于国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。《决定》以全面禁止食用野生动物为导向,扩大法律调整范围,确立了全面禁止食用野生动物的制度,有助于从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险。可以说,《决定》的颁布标志着我国野生动物保护进入一个新时代。

从《决定》的内容可以预期《野生动物保护法》在指导思想上必将在资源利用的传统思维基础上蜕变,形成对生态与生物安全的足够敬畏。《野生动物保护法》重点应该是保护,不应该是利用,所以不应当在法律文本中再使用“野生动物资源”和“野生动物遗传资源”之类的称谓。在确立“人与动物应平等相处”基本原则的同时,应当增设“不可替代原则”,即凡是可以有替代方案的,商业目的使用就不应当染指野生动物,例如在皮革加工、在保健品与中药材方面,只要有相当的替代品,就不要再使用野生动物制品。因为一旦在商业目的使用方面开了口子,就会给后续的执法带来极大难度,一方面执法者无法准确甄别自然环境长大的野生动物和人工饲养繁殖的野生动物;另一方面由于行政自由裁量空间过大而成为权力寻租的温床。扩大法律保护范围,增设“不可替代原则”,有益于人与自然的和谐、人与动物的和谐,以及社会成员之间的和谐。一旦破坏这种和谐,不仅可能造成传染类疾病的传播,威胁国家公共卫生和生物安全,更会蚕食国家和社会可持续发展的道德根基。

野生动物保护的执法问题值得关注

涉及野生动物交易和食用的问题,一方面是优化法律相应制度,更重要的则是法律制度最终的实施和落实。目前现行法律对野生动物市场监管已经有了相对全面的规定。但从媒体披露的信息分析,相关监管执法部门对一些海鲜农贸市场的监管也存在明显执法不力的现象,否则非法交易和食用法律保护的野生动物不会如此明目张胆、招摇过市。此次疫情为严格野生动物保护执法敲响了一记警钟。只有严格执法,依法打击非法野生动物交易行为,切断野生动物非法交易的产业链、铲除野生动物非法交易的黑市,才能拯救和保护野生动物,实现立法初衷。

野生动物保护的法律实施效果不佳,原因可以概括为:

首先,国内各方面商业需求不断增多。统计近些年查获的野生动物案件,主要包括:一是走私可以生产中药的野生动物及其制品。由于一些替代技术仍不成熟,更多的人依然愿意选择天然野生动物及其制品。二是走私象牙、犀牛角、海龟壳等可以生产贵重工艺品的野生动物制品。三是以食用为目的在国内非法扑杀、运输、买卖、繁殖,或者将从国外贩卖、运输穿山甲和熊掌等野生动物及其制品走私入境。四是走私鸟类、猴、龟、蜥蜴等观赏野生动物。这些广泛的需求无疑会刺激非法从野外捕捉或从国外走私。

其次,中国传统饮食文化中对山珍海味的追求对国民仍有很大的影响力。在以往物资匮乏、生产力落后的时代,人们使用些野生动物作为充饥的食材是理所当然的。目前已不再需要捕杀和食用野生动物维持生存,然而很多人仍然信奉野生动物“大补”的观念。特别是食用野生动物的家庭行为很难发现,即使违法也很难处罚。再加上人群太广,大家都抱着“法不责众”的心态消极应对。

第三,行政执法存在执法范围有限、处罚力度偏弱、部门间执法推诿现象。目前《野生动物保护法》等行政法都对于食用少量的有重要生态、科学、社会价值的“三有野生动物”和普通的野生动物缺乏规定或者规定不足。现行法律规定把以食用或者其他目的非法购买国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为确定为非法收购行为,并予以刑事制裁。但其中法规保护的仅为国家重点保护的珍贵、濒危野生动物,不包括“三有野生动物”和野兔等普通的野生动物。“九龙治水”式的多部门行政执法,自然会出现职能重叠不清、执法推诿现象。

第四,行政执法与司法公诉衔接不畅。地方公安机关的工作重心绝不是野生动物保护。在理论上,行政执法部门可以把涉嫌犯罪的案件移交给地方公安机关查处,但是长期以来,地方公安机关将更多精力集中在重特大刑事案件上,往往不会重视处理此类涉野生动物保护的违法犯罪案件。在一些经济欠发达地区,地方政府机关思想上不重视,甚至通过行政干预设法阻挠执法。一些农村地区涉黑、涉恶势力与野生动物交易、商业使用有着错综复杂的利益关系,甚至聚众对抗执法。因此,单靠各部门薄弱的行政执法,对破坏野生动物保护的违法行为根本无法起到震慑作用。

法律制度创新是改进执法效果的路径

法律的生命力在于实施。如何改进野生动物保护的执法效果,将会成为《野生动物保护法》修订必然面对的关键问题。

设置野生动物保护主管部门至关重要。新冠肺炎疫情表明,野生动物保护执法和监管已不再是单纯的资源利用与保护问题,而已上升为公共安全、国家安全问题。目前地方政府为主要监管责任主体的属地管理模式,在2018年机构改革后仍存在多个监管部门的职能交叉,而野生动物养殖和交易的利益又使得部分地方政府严格监管野生动物交易市场的动力不足。地方相关政府部门颁发野生动物养殖、经营的许可证后,往往缺乏后续的监管动力和监管措施。野生动物保护以往由国家林业局主管,其也作为主要执法部门。2018年根据国务院机构改革方案,我国将国家林业局的职责整合,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理。但是如果还是将野生动物视为一种资源,势必影响和干扰野生动物保护、弱化执法和监督。为了更好落实国家对野生动物保护优先、平等相处、严格监管的基本原则,可以考虑将主要的执法主体由国家林业和草原局改为生态环境部,将野生动物保护纳入生态环境保护的一部分,国家林业和草原局颁发野生动物养殖、经营的许可证,生态环境部负责野生动物的事后执法和监督。这样可以形成对涉及野生动物行政许可与监督执法的有效制衡。

健全全方位监督和联动执法机制。目前我国的野生动物保护执法也存在“九龙治水”的现象,跨部门多机构协调执法难度大,执法的制度化保障机制欠缺。这样即使野生动物保护立法相对完备,仍然无法杜绝野生动物的非法盗猎、出售、购买和利用。一方面,与野生动物有关的违法犯罪、违法交易或走私活动涉及公安部、国家林业和草原局、海关等部门,同时野生动物交易又涉及森林公安、野生动物保护、海关、交通运输、动物防疫、卫生健康、市场监管、网络监管等众多部门,因而在部门协调和区域合作方面存在客观难度。另一方面,跟众多且隐秘的野生动物交易市场和巨大的交易量相比,基层执法权威不足,人员编制少,技术手段落后,往往以“运动式执法”的方式进行,缺乏可持续的制度化保障机制,而部分执法部门的乱作为、不作为和慢作为也严重影响了野生动物保护相关的执法效果。法律的严肃性不在于处罚力度,而在于不可豁免,就是无论谁触犯了法律,不可因其身份而不给予处罚。只有这样,才可形成威慑力,避免违法者存侥幸心理。为了确保法律面前不因身份而豁免,可以从以下几个方面改进:其一,必须明确地方政府“一把手”职责,由地方政府开列林业和草原、公安、工商等部门各自的监管权力清单,规定尽职照单免责、失职照单追责的“军令状”机制。其二,要建立党政同责制度,解决地方政府之间以及监管部门之间相互推诿的问题。其三,建立考核制度,对于乱作为、不作为和慢作为的执法部门应当“零容忍”,逐一追究“一把手”的行政责任。其四,加强信息技术在执法监督中的应用,尽快建立地方各职能部门、各区域共享的野生动物监管信息平台,建立部门间、区域间的监管协作机制,健全定期和不定期的会商机制和联合协同执法机制。第五,应明确各执法部门巡查搜查机制,对湿地、森林、餐馆、市场、厂房、养殖场、食品加工和工艺品加工场地、居民住所等,以及野生动物栖息地、停歇地、繁殖地和候鸟迁徙通道实行网格化管理。最后,针对涉嫌犯罪的违法行为,建立行政执法与刑事司法限时衔接和快速联动工作机制,坚决杜绝以行政处罚代替刑事制裁的现象,并对具体行政和司法办案人员实行“终身追责制”。

与《决定》呼应,尽快修订《刑法》的相关罪名。我国《刑法》第341条设有“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”,2014年4月,全国人大常委会关于《刑法》第341条、第312条的解释也对针对以食用珍贵、濒危野生动物及制品为目的的购买等行为作了突破性的解释。但总体看,不涉及非法猎捕、杀害非国家重点保护野生动物,尤其是那些不属于珍贵、濒危野生动物的捕猎行为难以入刑,那些食用或以其他目的收购“三有野生动物”和普通野生动物的也都不是司法解释所指向的“非法收购行为”。例如,2003年的SARS危机与如今的新型冠状病毒之害,对那些媒体广泛报道的病毒携带的野生动物或中间宿主的捕猎、食用等行为难以定罪量刑。根据目前《决定》提出的新要求,应当修订现行《刑法》第341条,将“非法杀害珍贵、濒危野生动物罪”修改为“非法猎捕、杀害、贩卖、购买和食用野生动物罪”,根据危害后果的不同,对非法猎捕、杀害、贩卖、购买和食用珍贵、濒危野生动物的行为和非法猎捕、杀害、贩卖、购买和食用一般野生动物的行为分别设置相应的刑罚。

用社会共治理念健全野生动物食用和交易监管机制。现代国家的治理要像绣花一样精细,注意到社会运行的各个环节问题,所以必须在“政府监管、企业自律、社会协同、公众参与”之间建立密切有机的联系,统合各方面利益需求。我国野生动物保护的诸多问题,实际上和执法效果密切相关。野生动物保护从农村到城市,从餐桌到加工点,可谓执法难度很大。猎捕、养殖、贩卖、运输、屠宰、加工野生动物等多个环节的经营主体为了追逐利润不惜多次违法,主管部门对这些监管对象的监管成本较高。可以效法我国这些年在消费者权益保护、劳动者权益保护和环境保护方面社会共治实践的成功经验,引入社会共治模式改善野生动物保护执法效果。社会共治要求政府与企业和个人由非对等的监管者与被监管者转为对等的合作者与互动者。一方面,需要全社会共同努力,彻底革除滥食野生动物不文明行为。新闻媒体和有关部门应加大普法力度,公众充分使用监督权、检举权和起诉权等,使违法分子无处可藏。另一方面,则要充分发挥野生动物保护组织的作用,通过行业协会组织开展有序的公益诉讼和公益维权。《野生动物保护法》可以效法《消费者权益保护法》,增设关于中国野生动物保护协会和地方野生动物保护协会组织职责及公益诉讼的内容。如果可以效法我国消费者协会体系,通过地方财政给予中国野生动物保护协会和地方野生动物保护协会基本的经费保障,就可以调动起非常大的社会力量与行政执法力量形成合力。社会组织不仅效率高,而且运行成本要比政府职能部门更低些。《野生动物保护法》应当明确规定,对违反相关法律法规的行为,中国野生动物保护协会以及在省、自治区、直辖市设立的野生动物保护协会和各级人民检察机关均可以向人民法院提起诉讼,或发起公益诉讼。随着中国公益诉讼制度以及野生动物保护社会共治实践的不断发展,公众与社团参与野生动物保护公益诉讼的相关法律制度必将不断发展完善,进而推动我国野生动物保护社会共治格局的形成。

人类利用野生动物的方式与态度,反映了人类能否科学认识自我、认识自然界、认识生命,以及如何处理好人与自然、人与动物之间的关系。但是仅仅靠法律规制是不够的,还必须依靠一种普遍接受的社会共识、价值共识。正如习近平总书记指出的:“法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。卢梭说,一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。”所以,一方面应当重视“关键少数”的作用问题。只有党政领导干部带头保护野生动物,带头严格按照《野生动物保护法》等法律办事,法律才会更有权威性。党政领导干部要敬畏法律,把法律作为公权力的“紧箍咒”,绝不能打着“民间习惯”“经济发展”的借口对违法行为视而不见,甚至带头食用野生动物。另一方面,则要在全社会树立野生动物保护意识。在日常宣传中,不仅要通过宣传《野生动物保护法》让公众懂法、守法,更要弘扬社会主义健康向善的文化,通过文化潜移默化的作用,让敬畏自然、保护动物的意识走进每个公民的心里。

(作者为北京大学医学人文学院医学伦理与法律系教授)

【参考文献】

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③《马克思恩格斯全集》(第39卷),北京:人民出版社,1974年。

④常纪文:《动物保护法学》,北京:高等教育出版社,2011年。

⑤[澳]德赖泽克著,蔺雪春、郭晨星译:《地球政治学:环境话语》,济南:山东大学出版社,2008年。

⑥林森:《野生动物保护若干理论问题研究》,北京:中国政法大学出版社,2015年。

⑦《习近平关于全面依法治国论述摘编》,北京:中央文献出版社,2015年。

责任编辑:吴成玲校对:刘宇同最后修改:
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