强化绿色发展的法律保障

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称规划《建议》）提出，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。特别强调要强化绿色发展的法律和政策保障。强化绿色发展的法律保障，具体来说就是要全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。

资源利用制度要追求“高效”，严守资源利用上线。在资源利用上线方面，不仅要考虑人类和当代的需要，也要考虑大自然和后人的需要，把握好自然资源开发利用的度，不要突破自然资源承载能力。首先，要健全自然资源产权制度。“健全自然资源资产产权制度和法律法规”是规划《建议》提出的明确要求。完整的自然资源产权制度应当明确产权归属、利益分配和保护责任等重大问题，整体上构建以“权、利、责”为框架的制度体系。“有产者有恒心”，产权确权是产权制度的逻辑起点，必须推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化。在确权登记后必须在利益分配中平等保护国家所有、集体所有和个人所有的自然资源产权权益，并且严格落实各方主体的保护责任。其次，要落实资源有偿使用制度。产权所有者在利用资源的过程中往往追求经济效益的最大化，这虽然在一定程度上有助于实现资源高效利用的目标，但这种“效益最大化”的市场行为在缺乏制度约束时往往容易“过度”，所以必须在使用制度中借助交易税、资源税和环境税等工具，阶段性增加资源利用的边际成本，抑制资源的“过度”利用，实现自然资源承载能力范围内的“高效”目标。最后，要创新资源可持续发展的开发利用制度。在资源高效利用制度的法治化保护过程中，要不断推动自然资源产权制度和使用制度的创新，推进自然资源产业管理和发展战略的创新，更新自然资源开发和利用的价值理念，提升公众对资源高效利用的认识，在制度上兼顾人类需要和大自然需要，兼顾当代需要和后代需要，实现可持续发展。

生态保护和修复制度要着重“修复”，严守环境质量底线。重大生态环境修复工程是大力推进生态文明建设的重要内容，也是法治层面的长期系统性工作。第一，要完善生态环境修复责任制度。当前我国法律法规虽然略有提及环境修复，如《水土保持法》第16条规定了各级政府的修复职责，《矿产资源法》第32条规定了破坏者的修复责任，但这些规定比较原则，操作性不足，应当及时细化，增强制度的可行性。第二，要建立环境修复基金制度。生态保护和修复工程需要充足的资金支持，否则相关修复工作就难以落到实处。当前我国环境修复资金主要来源于政府财政拨款、社会捐助和责任人罚金，但这种松散的资金支持模式尚不足以满足当前生态环境修复需要。目前仅《矿山地质环境保护规定》第17条规定采矿权人应当计提矿山地质环境治理恢复基金且交由企业自主使用。将来应建立统一的环境修复基金制度，明确资金的具体来源、支配主体、管理审计制度等。第三，要建构环境修复监督制度。一方面，要探索引入多元化的监督主体。具体包括拓宽环保公益组织和公民个人参与修复监督的渠道；强化监察委员会对有关责任主体履行修复职责的监督力度；规范环境修复基金的审计监督；等等。另一方面，要创新监管模式和监督手段。具体而言，在监管模式上要规范修复工作的过程监管与成果验收操作规程，要求预先设置相应的替代方案和紧急预案等；在监管手段上要利用大数据监测，委托第三方评估，引入联合信用惩戒制度等。

生态环境保护责任制度要强调“严明”，严守生态保护红线。生态环境保护责任制度强调“严明”，体现了我们在生态保护上“事必有功”的决心，也是用制度管权治吏、从严治党的必然要求。一是发挥责任规制功能。要充分发挥刑事处罚的惩治、威慑和教育功能，力求严格控制严重的生态环境犯罪；要充分发挥行政管控的专业性、灵活性和高效性，通过行政手段对一般生态环境破坏进行监管、处罚或补救；要充分发挥民事责任的补偿、惩罚和预防作用，充分发挥民事补偿金、惩罚赔偿金和履行修复责任等机制的作用。二是拓宽责任主体制度。要将党委政府及其相关部门都纳入责任主体范围内，实行生态环境保护责任清单制度。各级领导干部都要对生态环境保护负起主体责任，在这一重大问题上实行党政同责，并且在责任清单中实现党委决策责任和政府执行责任的全覆盖。三是严密责任追究制度。要构建完整的生态环境保护责任追究程序，规范追责标准和操作规程。并在生态环保部门、纪检监察部门、组织人事部门和公安司法机关之间建立统一的责任追究协作机制，务求各司其职、密切配合。四是实行责任考评制度。要把资源节约、环境保护纳入政绩考核指标，建立科学的政府绩效评估考核体系。对负有严重生态环境破坏责任的党员干部要记录在案，严格追责，促进领导干部树立正确的政绩观，主动承担生态环境保护责任。（张航）